Sentenza n. 2711/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare del rapporto originato dal contratto stipulato il 22 novembre 1980 per la durata di 29 anni, poi prorogato sino al 15 novembre 2022, aveva assunto nel luglio 2022 la gestione del nuovo Settore Y del cimitero, per il quale sosteneva di aver sostenuto investimenti necessari a rendere compatibili i nuovi impianti con quelli esistenti. Impugnava il diniego comunale di proroga tecnica sino al 15 novembre 2027 e la diffida alla cessazione della gestione e alla restituzione degli impianti. Con il primo motivo lamentava la violazione dei termini di conclusione del procedimento e sosteneva che il ritardo, protrattosi per anni, determinasse l’inefficacia del diniego e del conseguente divieto di prosecuzione. Con il secondo motivo contestava entrambe le ragioni del diniego: affermava che la richiesta di proroga era stata presentata prima della scadenza del rapporto e che la disciplina del d.lgs. 50/2016 dovesse applicarsi al contratto in corso, nonostante la stipulazione nel 1980; denunciava inoltre difetto e apparenza della motivazione e violazione dei principi di correttezza e buon andamento. Con i motivi aggiunti deduceva l’illegittimità derivata della diffida e la genericità e indeterminatezza delle modalità di restituzione, rappresentando la necessità di preavviso, coordinamento con utenti e fornitori, continuità e sicurezza del servizio e liberazione dalle responsabilità connesse alla riconsegna. Il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione, sosteneva l’impossibilità di prorogare un rapporto scaduto e contestava la prova della tempestiva presentazione della richiesta e del diritto al riequilibrio economico-finanziario.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: la controversia riguarda provvedimenti amministrativi incidenti sulla durata del rapporto concessorio e non direttamente la determinazione di indennità, canoni o corrispettivi meramente patrimoniali; per le controversie in materia di concessioni di pubblici servizi sussiste, in via generale, la giurisdizione esclusiva amministrativa anche nella fase esecutiva. Ha respinto il primo motivo: il termine procedimentale non è, per ciò solo, perentorio e le disposizioni invocate non sanciscono l’inefficacia di un diniego di proroga adottato tardivamente; l’art. 17-bis l. 241/1990 riguarda l’acquisizione di assensi tra amministrazioni e non è pertinente. Ha respinto anche il motivo relativo alla dedotta presentazione della richiesta prima della scadenza: il verbale del 1° luglio 2022 riportava soltanto la riserva che la durata residua sino al 15 novembre 2022 consentisse il recupero dell’investimento, mentre la distinta richiesta prodotta in giudizio era priva di data e di protocollo; la società non ha quindi provato di averla presentata prima della scadenza. Tale ragione autonoma è sufficiente a sorreggere il diniego, sicché il TAR non ha esaminato la censura relativa all’applicabilità del d.lgs. 50/2016. Ha respinto i motivi aggiunti: venuto meno il presupposto della proroga, la restituzione degli impianti discendeva dalla scadenza del rapporto e dal capitolato, che ne prevedeva il trasferimento al Comune; gli impegni della concessionaria verso terzi non potevano paralizzare la restituzione, pur dovendosi svolgere le relative operazioni secondo buona fede e collaborazione. Il TAR ha segnalato la possibile responsabilità aquiliana del Comune per false informazioni, in relazione alla nota del 14 giugno 2022 e ai costi non ammortizzati per il Settore Y, da far eventualmente valere davanti al giudice ordinario. Ricorsi principale e per motivi aggiunti respinti; spese integralmente compensate per la condotta poco trasparente del Comune, pur non ritenuta tale da rendere illegittimi gli atti impugnati.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  in materia concessoria di pubblici servizi, sussiste, in via generale, e anche nella fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione esclusiva del g.a., ai sensi dell'art.133, co.1, lett. c) del cod. proc. amm., con l'esclusione di quelle afferenti a "indennità, canoni e altri corrispettivi", ossia quelle comunemente considerate come "meramente patrimoniali"

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende in via generale anche le controversie relative alla fase esecutiva delle concessioni di pubblici servizi, salvo quelle aventi a oggetto indennità, canoni e altri corrispettivi meramente patrimoniali.

• art. 2, commi 2, 3 e 8-bis, l. 241/1990

  Poichè quindi, come da univoca giurisprudenza, “"costituisce principio generale del diritto, di cui le previsioni dell'art. 2 della L. n. 241 del 1990L. 07/08/1990, n. 241 rappresentano ulteriore conferma a livello di normazione primaria, quello per cui i termini del procedimento amministrativo devono essere considerati ordinatori, ove non siano dichiarati espressamente perentori dalla legge (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 19 aprile 2024, n. 3569 e giur. ivi richiamata)”[T.A.R. Lazio - Roma, sentenza 6 settembre 2024, n. 16153], il fatto che la istanza di proroga tecnica della società ricorrente sia stata esitato soltanto dopo diversi anni (e segnatamente: il 20/03/2026) non può, di per sé solo, determinare la illegittimità dell’impugnato provvedimento di diniego.

  I termini procedimentali sono ordinatori salvo che la legge li qualifichi espressamente come perentori; il mero superamento del termine non determina quindi, da solo, l’illegittimità del provvedimento tardivo.

• art. 17-bis l. 241/1990

  mentre il richiamo all’art. 17 bis della stessa legge è del tutto inconferente, poiché esso ha ad oggetto la disciplina relativa al“l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche”.

  L’art. 17-bis disciplina l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta necessari all’adozione di provvedimenti di competenza di altre amministrazioni e non regola il termine entro cui decidere una domanda di proroga contrattuale.

• art. 2697 c.c.

  Non avendo pertanto la società ricorrente fornito la prova che la proroga tecnica è stata dalla indirizzata al Comune di Siracusa prima della data del 15 novembre 2022, e giusto il principio, consolidato in giurisprudenza, secondo cui ““il reticolo normativo del codice del processo amministrativo in materia di onere della prova richiama l'art. 2697 c.c., (e) impone a chi vuol far valere un diritto in giudizio di provare i fatti che ne costituiscono il fondamento”(Consiglio di Stato, Sez. V, Sentenza, 23 dicembre 2024, n. 10333).”, deve escludersi anche sotto tale profilo la illegittimità del provvedimento contestato

  La parte che invoca la proroga deve provare il fatto costitutivo della propria pretesa, ossia che la relativa richiesta sia stata presentata prima della scadenza del rapporto.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  La società ricorrente afferma di aver formulato la propria richiesta di proroga tecnica del contratto sino al 15 novembre 2027 all’atto della presa in consegna del Settore Y del Comune di Siracusa. Tuttavia nel verbale di presa in consegna del predetto Settore Y datato del 1 Luglio 2022 la società ricorrente ha espresso, quale “unica riserva”, quella che l’Amministrazione “rispetti l’obbligo di assicurare che la effettiva durata residua, sino al 15 novembre 2022, del rapporto assicuri alla Concessionaria il recupero dell’investimento”.

  La disposizione è menzionata nel contesto della presa in consegna del Settore Y, ma il TAR non decide la censura sulla sua applicabilità: non essendo provata la presentazione tempestiva della domanda di proroga, la relativa questione è rimasta assorbita.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a concessioni di pubblici servizi, la giurisdizione esclusiva amministrativa si estende in via generale anche alla fase esecutiva del rapporto, con esclusione delle controversie aventi a oggetto indennità, canoni e altri corrispettivi meramente patrimoniali.
• Il superamento del termine di conclusione del procedimento non determina di per sé l’illegittimità o l’inefficacia del provvedimento tardivo, poiché i termini procedimentali sono ordinatori salvo espressa previsione legislativa di perentorietà o di una specifica conseguenza invalidante.
• Chi invoca una proroga tecnica deve provare di aver presentato la relativa richiesta prima della scadenza del rapporto; la mancanza di data e protocollo della richiesta, non superata da altri elementi probatori, non assolve tale onere.
• Quando un provvedimento è fondato su ragioni autonome e indipendenti, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggerlo e rende superfluo l’esame delle censure rivolte contro le altre.
• La scadenza della concessione comporta l’obbligo di restituzione degli impianti secondo le previsioni contrattuali; le pendenze del concessionario uscente con utenti o fornitori non possono essere invocate per paralizzare la restituzione, ferma la necessità che le operazioni siano svolte secondo buona fede e collaborazione.

Come è indicizzato