Sentenza n. 1758/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La Provincia di Salerno ha impugnato l’approvazione della variante al PUC del Comune, deducendo tre gruppi di censure. In primo luogo ha contestato la divergenza della deliberazione comunale dalla dichiarazione provinciale di non coerenza n. 181/2025 e l’applicazione selettiva del Regolamento regionale n. 3/2025: secondo la Provincia, il procedimento, avviato con l’adozione della variante del 1° marzo 2024 e svolto secondo il Regolamento n. 5/2011, doveva concludersi secondo la disciplina previgente, anche in base alla disposizione transitoria dell’art. 22 del nuovo regolamento. In subordine, ha sostenuto che, anche applicando la nuova disciplina, sarebbero state necessarie le procedure di co-pianificazione previste per i nuovi insediamenti comportanti consumo di suolo e che la dichiarazione provinciale esprimeva un livello sovracomunale di pianificazione non superabile con una decisione comunale difforme. Con il terzo motivo ha denunciato violazione delle norme regionali e del Regolamento n. 5/2011, difetto di motivazione e istruttoria, eccesso di potere e violazione del buon andamento e dell’imparzialità, indicando specifici contrasti con il PTCP: dimensionamento residenziale di 1.036 alloggi rispetto ai 430 inizialmente assegnati, ai 690 proposti dal progettista e ai 624 indicati negli elaborati di adozione; mancata giustificazione del carico massimo ammissibile e del consumo di suolo; criticità nella zonizzazione e nel dimensionamento delle aree agricole, delle unità abitative e degli insediamenti turistico-ricettivi; ulteriori contestazioni sulla cartografia, sulla rete ecologica provinciale e sul Piano delle Cave. Ha inoltre contestato la mancata considerazione delle prescrizioni provinciali espresse nel decreto n. 181/2025.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e la deliberazione consiliare n. 48/2025 è stata annullata in parte qua, con necessità di rinnovare il procedimento di approvazione. Il TAR ha stabilito che il procedimento restava regolato dal Regolamento regionale n. 5/2011: la disposizione transitoria dell’art. 22 del Regolamento n. 3/2025 consentiva ai procedimenti già avviati di concludersi secondo la disciplina previgente, e non era ammissibile applicare in modo selettivo la sola regola nuova sulla natura non vincolante del parere provinciale. L’eventuale passaggio al nuovo regime avrebbe richiesto il riavvio e l’adeguamento complessivo del procedimento; inoltre, l’applicazione dello ius superveniens doveva rispettare la compatibilità con le fasi già svolte e i principi di economicità e conservazione degli atti. In base al Regolamento n. 5/2011, la dichiarazione provinciale di coerenza o non coerenza aveva natura vincolante. Il Comune, non avendo impugnato il decreto provinciale n. 181/2025, non poteva superarne unilateralmente le prescrizioni con una motivazione difforme né approvare previsioni incompatibili con il PTCP. Nel merito, sono state accolte le censure sul dimensionamento residenziale e sul consumo di suolo: mancavano un’adeguata istruttoria e una motivazione specifica sul carico massimo ammissibile e sulla capacità delle risorse territoriali di sostenere gli insediamenti; la giustificazione basata sulla riduzione della dimensione dei nuclei familiari era generica e non spiegava l’incremento fino a 1.036 alloggi, né risultava confutata la sproporzione rispetto all’incremento demografico prospettato. Sono state accolte anche le censure connesse sulla zonizzazione e sul dimensionamento delle unità abitative, sulle aree agricole e sugli insediamenti turistico-ricettivi, per i quali mancava una specifica analisi giustificativa. Sono state invece respinte le doglianze sulla contraddittorietà delle cartografie, sulla scarsa chiarezza cartografica e sulla rete ecologica, in quanto generiche o non dimostrate, nonché quella sul Piano delle Cave, non adeguatamente specificata rispetto alle giustificazioni comunali. La determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi non è stata annullata: il TAR non ha ravvisato autonomi vizi e ha rimesso al Comune la valutazione se riconvocare la conferenza o procedere alla revisione consiliare. Le disposizioni annullate dovranno essere riesaminate alla luce delle prescrizioni del PTCP. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 22 Regolamento regionale Campania n. 3/2025

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunale, adottati e non ancora approvati alla data del 31 dicembre 2025, e le varianti dei PUC vigenti alla data di entrata in vigore del presente regolamento, possono concludere il procedimento di formazione secondo le disposizioni di cui alla disciplina previgente.

  La disciplina transitoria consente ai procedimenti di pianificazione già avviati di concludersi secondo le regole previgenti; non legittima l’applicazione selettiva di singole disposizioni del nuovo regolamento.

• art. 3, comma 4, Regolamento regionale Campania n. 5/2011

  Il provvedimento provinciale, dichiarativo di coerenza del PUC con le strategie a scala sovracomunale e con il PTCP, nell’ambito del procedimento legalmente tipizzato, è un provvedimento vincolante.

  Nel procedimento disciplinato dal Regolamento n. 5/2011, la dichiarazione provinciale di coerenza o non coerenza vincola il Comune; la pianificazione comunale non può essere approvata in difformità dalle relative prescrizioni.

• art. 1 l. 241/1990

  La ragione sottesa a tale regola risiede nell’esigenza di assicurare il rispetto del principio di economicità e celerità dell’azione amministrativa (art. 1 della legge n. 241 del 1990), che non ammetterebbero la ripetizione di atti che si sono svolti in modo conforme ai parametri legali.

  La successione di norme durante il procedimento deve essere coordinata con le fasi già validamente compiute: non occorre ripetere gli atti conformi alla disciplina applicabile, in coerenza con economicità e celerità.

• art. 125, commi 4 e 6, NTA del PTCP

  Il dimensionamento dei Piani dovrà quindi essere accompagnato dalla verifica della capacità delle risorse del territorio di sostenere i carichi aggiuntivi. Da un punto di vista strettamente operativo, la determinazione della capacità di carico dovrà prendere avvio dalla completa ricognizione delle risorse stesse e da una accurata ricostruzione del quadro conoscitivo, a cui viene quindi affidato il compito di organizzare un sistema di conoscenze non limitato all’uso del suolo, ma esteso e mirato alla descrizione di stato e disponibilità delle risorse quali quelle idriche, energetiche, etc.

  Il dimensionamento urbanistico deve essere fondato su una ricognizione completa delle risorse territoriali e su un quadro conoscitivo adeguato, verificando che il territorio possa sostenere i carichi insediativi aggiuntivi; la previsione di nuovi insediamenti non può poggiare su giustificazioni generiche.

• art. 85 NTA del PTCP

  Su questo specifico punto, invero, le parti non convergono nemmeno sulla rappresentazione grafica del dimensionamento. In disparte quanto si avrà modo di rilevare a proposito del punto III.VII circa le osservazioni svolte dal Comune sull’esatta cartografia da esaminare per la corretta valutazione del Piano, reputa il Collegio che, in ogni caso, dalla disamina della documentazione emerga, comunque, sulla base delle specifiche censure della Provincia, la necessità di un riesame della determinazione comunale.

  La decisione ravvisa, rispetto al dimensionamento del consumo di suolo nelle aree agricole, la necessità di un riesame comunale alla luce delle specifiche contestazioni provinciali e della documentazione acquisita.

Massime di principio

• Quando una disciplina transitoria consente agli strumenti urbanistici già adottati di concludere il procedimento secondo le disposizioni previgenti, l’amministrazione non può applicare in modo selettivo singole regole sopravvenute, mantenendo al contempo le fasi e l’impianto procedimentale del regime precedente. L’eventuale applicazione del nuovo regime richiede l’adeguamento complessivo del procedimento, compatibile con le fasi già validamente esaurite.
• In un procedimento di formazione del PUC regolato dal Regolamento regionale Campania n. 5/2011, la dichiarazione provinciale di coerenza o non coerenza rispetto alle strategie sovracomunali e al PTCP ha natura vincolante; il Comune non può disattenderne unilateralmente le prescrizioni approvando previsioni urbanistiche incompatibili.
• Il piano urbanistico comunale può introdurre prescrizioni più restrittive rispetto al PTCP, ma non può ampliare le facoltà edificatorie in contrasto con le prescrizioni di coordinamento sovraordinate, in particolare quando queste perseguono il contenimento del consumo di suolo.
• Il dimensionamento di nuovi insediamenti e del carico residenziale deve essere sostenuto da istruttoria e motivazione specifiche, basate sulla ricognizione delle risorse territoriali e sulla verifica della loro capacità di sostenere i carichi aggiuntivi. Dati demografici generici o considerazioni astratte sulla dimensione dei nuclei familiari non giustificano da soli un aumento significativo delle previsioni insediative.
• In applicazione del principio tempus regit actum, lo ius superveniens va coordinato con l’unitarietà del procedimento, il suo stadio di avanzamento e la compatibilità con le fasi già esaurite; non deve comportare la ripetizione di attività conformi alla disciplina precedente, in coerenza con economicità e celerità dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato