Sentenza n. 5651/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La candidata aveva impugnato la graduatoria finale dei vincitori di un concorso pubblico per il reclutamento di personale non dirigenziale, nella parte in cui non era stata inclusa tra i vincitori riservisti. Aveva dedotto l'illegittima omessa valutazione del servizio civile nazionale svolto, ritenendo che tale servizio dovesse essere equiparato al servizio civile universale ai fini della riserva del 15% dei posti prevista dall'art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017 e dall'art. 1, comma 5, del bando. Aveva inoltre sostenuto che l'Amministrazione avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio, poiché, pur non avendo selezionato la relativa casella nella domanda, aveva comunque dichiarato di avere svolto il servizio civile nazionale. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo possibile un'interpretazione costituzionalmente orientata ed estensiva della disciplina. Le Amministrazioni hanno appellato la sentenza deducendo che, alla data di pubblicazione del bando, la riserva riguardava esclusivamente gli operatori che avessero concluso senza demerito il servizio civile universale; il servizio civile nazionale e quello universale erano istituti distinti e la successiva equiparazione legislativa introdotta dall'art. 4, comma 4, del d.l. n. 25 del 2025 non era applicabile retroattivamente alle procedure concorsuali già bandite. Hanno inoltre evidenziato che un'estensione giudiziale della riserva avrebbe inciso sulla parità di trattamento tra candidati riservisti e non riservisti e sui principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l'eccezione di inammissibilità dell'appello per carenza di interesse. Ha ritenuto che la mancata inclusione della candidata fosse dipesa dall'interpretazione sostanziale della disciplina applicabile ratione temporis, e non dal mancato flag della casella relativa alla riserva; pertanto, la mancata impugnazione del capo della sentenza relativo al soccorso istruttorio non incideva sull'ammissibilità dell'appello. Nel merito, ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Il Collegio ha affermato che l'art. 18, comma 4, del d.lgs. n. 40 del 2017, nel testo vigente al momento dell'indizione della procedura, prevedeva la riserva del 15% soltanto in favore degli operatori che avessero concluso senza demerito il servizio civile universale. Non era possibile estendere giudizialmente tale beneficio a chi avesse svolto il servizio civile nazionale, poiché i due istituti presentavano differenze quanto all'origine, ai destinatari, alla durata, all'intensità dell'impegno e alla formazione. L'equiparazione è stata introdotta soltanto dall'art. 4, comma 4, del d.l. n. 25 del 2025, convertito dalla l. n. 69 del 2025, e tale novella opera per il futuro, non avendo natura di norma di interpretazione autentica. Il giudice non può trasformare un'interpretazione costituzionalmente orientata in un intervento additivo o creativo incompatibile con il dato letterale della disposizione e con i principi di parità di trattamento, trasparenza e buon andamento. È stato inoltre richiamato il principio secondo cui le norme sopravvenute in materia di ammissione, titoli e valutazione dei candidati non si applicano, di regola, ai concorsi già banditi, salvo espressa previsione. Il ricorso di primo grado è stato quindi respinto. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 18, comma 4, d.lgs. 6 marzo 2017, n. 40

  A favore degli operatori volontari che hanno concluso il servizio civile universale senza demerito è riservata una quota pari al 15 per cento dei posti nei concorsi per l'assunzione di personale non dirigenziale.

  Nel testo vigente al momento dell'indizione del concorso, la disposizione riguardava esclusivamente il servizio civile universale e non consentiva l'equiparazione giudiziale del servizio civile nazionale.

• art. 1, comma 5, del bando di concorso

  A favore degli operatori volontari che hanno concluso il servizio civile universale senza demerito è riservata una quota pari al quindici per cento dei posti.

  La clausola del bando recepiva la disciplina legislativa vigente e limitava la riserva ai volontari del servizio civile universale.

• art. 4, comma 4, d.l. 14 marzo 2025, n. 25, convertito dalla l. 9 maggio 2025, n. 69

  All'articolo 18, comma 4, del decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40, dopo le parole: «servizio civile universale» sono inserite le seguenti: «ovvero il servizio civile nazionale di cui alla L. 6 marzo 2001, n. 64».

  La novella ha equiparato espressamente servizio civile nazionale e universale ai fini della riserva concorsuale, ma opera per il futuro e non si applica alle procedure già bandite.

• art. 11 preleggi

  La legge non dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo.

  La successiva norma di equiparazione non può incidere retroattivamente su una procedura concorsuale bandita quando era vigente la disciplina che riconosceva la riserva soltanto al servizio civile universale.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda di risarcimento in forma specifica era stata proposta insieme alla domanda di annullamento, ma il rigetto del ricorso di primo grado ha escluso il conseguimento della rettifica della posizione e dell'inclusione nella graduatoria.

• art. 99 c.p.a.

  È richiamato il principio di diritto enunciato dall'Adunanza plenaria n. 9 del 2011 in materia di applicazione delle norme sopravvenute ai concorsi già banditi.

• art. 3 Cost.

  Il principio di uguaglianza e di parità di trattamento impedisce di ampliare giudizialmente la platea dei beneficiari di una riserva concorsuale in modo idoneo a incidere sulle posizioni degli altri candidati.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento impongono il rispetto della disciplina vigente e della trasparenza nella determinazione dei beneficiari della quota di riserva.

• art. 18, comma 4, d.lgs. 6 marzo 2017, n. 40, come modificato dall'art. 1, comma 9-bis, d.l. n. 44 del 2023, convertito dalla l. n. 74 del 2023

  La disposizione, nella versione applicabile alla procedura, individuava i beneficiari della riserva mediante il riferimento testuale agli operatori del servizio civile universale.

Massime di principio

• Quando una norma vigente al momento dell'indizione di un concorso pubblico attribuisce una quota di riserva a una categoria determinata mediante un riferimento testuale chiaro, il giudice non può estendere il beneficio a una categoria diversa sulla base di un'interpretazione additiva o creativa, anche se le due categorie condividono finalità costituzionali comuni.
• L'equiparazione legislativa sopravvenuta tra due istituti, ove non sia qualificata come norma di interpretazione autentica, opera per il futuro e non attribuisce retroattivamente il beneficio a procedure concorsuali già bandite.
• Le disposizioni premiali che prevedono quote di riserva nei concorsi pubblici sono di stretta interpretazione, poiché la loro estensione incide sulla parità di trattamento, sulla trasparenza e sulle posizioni degli altri candidati.
• Le norme sopravvenute in materia di ammissione, valutazione dei titoli e svolgimento dei concorsi non si applicano, di regola, alle procedure già bandite, salvo che la disciplina sopravvenuta disponga espressamente il contrario o sia configurabile un rinvio implicito nella lex specialis.
• L'interpretazione costituzionalmente orientata presuppone la possibilità di ricavare dalla disposizione uno dei significati compatibili con la Costituzione e non consente al giudice di sostituire al dato normativo inequivoco una disciplina ampliativa incompatibile con altri principi costituzionali, quali imparzialità, buon andamento e parità di trattamento.
• Nel giudizio di appello, la mancata contestazione di un capo della sentenza di primo grado è irrilevante quando quel capo non riguarda la ragione effettiva del provvedimento impugnato e la censura investe integralmente la questione sostanziale determinante per la soccombenza.

Come è indicizzato