Corte di giustizia, Sentenza C-128/22

Libera circolazione e misure anti-COVID-19 in Belgio

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel in una controversia tra Nordic Info BV e lo Stato belga, relativa al risarcimento del danno asseritamente causato da misure nazionali restrittive adottate durante la pandemia di COVID-19. La Corte è chiamata a valutare la compatibilità di un divieto di viaggi non essenziali e di obblighi di test e quarantena con la direttiva 2004/38, nonché la compatibilità dei controlli effettuati alle frontiere interne con il codice frontiere Schengen.

Fatti e procedimento principale

Nel luglio 2020 il Belgio ha adottato un decreto ministeriale che vietava i viaggi non essenziali da e verso il Belgio con riferimento a paesi dell’Unione e dello spazio Schengen classificati come "zone rosse" in base alla situazione epidemiologica. I viaggiatori provenienti da tali zone dovevano inoltre sottoporsi a test diagnostici e osservare una quarantena. Nordic Info, agenzia di viaggi specializzata nella Scandinavia, sostiene di aver subito danni per l’annullamento di viaggi verso la Svezia e per le misure connesse al rientro dei viaggiatori.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2004/38, segnatamente gli articoli 4, 5, 27, 29, 30, 31 e 32;
• il regolamento (UE) 2016/399, cioè il codice frontiere Schengen, in particolare gli articoli 22, 23 e 25, oltre agli articoli 26-30 per il quadro procedurale;
• gli articoli 20, 21, 67, paragrafo 2, 77 e 168 TFUE;
• la Carta dei diritti fondamentali;
• la raccomandazione (UE) 2020/912 sui viaggi non essenziali verso l’Unione.

Prima questione: direttiva 2004/38 e limiti alla libera circolazione

Il giudice del rinvio chiedeva se gli articoli 27 e 29 della direttiva 2004/38 consentano misure generali che vietino i viaggi non essenziali verso altri Stati membri ad alto rischio e impongano test e quarantena ai viaggiatori in ingresso.

La Corte afferma che:

• l’articolo 27, paragrafo 1, e l’articolo 29, paragrafo 1, possono fondare restrizioni per motivi di sanità pubblica;
• tali restrizioni non sono limitate al solo diritto di ingresso, ma comprendono anche il diritto di uscita, perché la libera circolazione comprende entrambe le componenti;
• le misure possono essere adottate anche con atto di portata generale, poiché gli articoli 27, 29 non richiedono un accertamento individuale del comportamento personale, a differenza delle misure per ordine pubblico e pubblica sicurezza;
• la COVID-19, quale malattia contagiosa con carattere pandemico riconosciuto dall’OMS, rientra nel tipo di rischio sanitario che può giustificare tali limitazioni.

La Corte sottolinea però che il rispetto della direttiva presuppone il rispetto delle garanzie procedurali degli articoli 30-32, del principio di non discriminazione, della certezza del diritto, della buona amministrazione e della tutela giurisdizionale effettiva, oltre al principio di proporzionalità. Spetta quindi al giudice nazionale verificare che le misure belghe fossero idonee, necessarie e proporzionate in senso stretto, alla luce del contesto epidemiologico del luglio 2020.

Proporzionalità secondo la Corte

La Corte fornisce indicazioni concrete al giudice nazionale:

• il divieto di uscita era limitato ai soli viaggi non essenziali verso Stati ad alto rischio e veniva aggiornato in base all’evoluzione epidemiologica;
• i test diagnostici e la quarantena in ingresso miravano a identificare e isolare persone potenzialmente contagiose;
• occorre verificare se misure meno restrittive avrebbero potuto conseguire lo stesso risultato con pari efficacia;
• nella valutazione va considerato il margine di discrezionalità degli Stati membri in materia di tutela della salute pubblica e il principio di precauzione.

Seconda questione: codice frontiere Schengen

Quanto al codice frontiere Schengen, la Corte distingue tra:

• esercizio di competenze di polizia all’interno del territorio, consentito dall’articolo 23, lettera a), purché non abbia effetto equivalente alle verifiche di frontiera;
• ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne ai sensi dell’articolo 25, possibile solo in caso di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna.

La Corte precisa che una pandemia come la COVID-19 può costituire una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna, perché incide sulla protezione della vita, sul funzionamento dei servizi pubblici essenziali e sulla sopravvivenza della popolazione. Tuttavia, una minaccia meramente sanitaria non basta da sola a fondare l’articolo 25: occorre verificare che essa si traduca, nel caso concreto, in una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna e che siano rispettate le condizioni procedurali e sostanziali del codice.

Per l’articolo 23, la Corte ritiene che i controlli belgi non fossero necessariamente equivalenti alle verifiche di frontiera, poiché avevano come obiettivo principale il contenimento della diffusione del virus e non il controllo di frontiera in senso tecnico. Il giudice del rinvio deve però verificare intensità, frequenza, selettività e modalità concrete dei controlli, per accertare che fossero realmente distinti dalle verifiche sistematiche alle frontiere esterne.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• la direttiva 2004/38 non osta alle misure belghe, purché siano rispettate le garanzie procedurali, la Carta e la proporzionalità;
• il codice frontiere Schengen non osta alle misure di controllo, purché esse rientrino nell’articolo 23 oppure, se configurano controlli alle frontiere interne, siano stati validamente ripristinati ai sensi degli articoli 25-28.

Implicazioni pratiche

Per gli operatori economici e i professionisti, la sentenza conferma che, in situazioni pandemiche gravi, gli Stati membri dispongono di un margine ampio ma non illimitato per restringere la circolazione. Le misure devono essere normativamente chiare, pubbliche, non discriminatorie, proporzionate e accompagnate da rimedi effettivi; i controlli interni alle frontiere restano consentiti solo se rispettano rigorosamente il quadro del codice frontiere Schengen.