Sentenza n. 422/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Consorzio ha chiesto la declaratoria di nullità, annullabilità o invalidità della convenzione, in subordine la sua revoca anche in autotutela, la restituzione dell’area e il risarcimento dei costi sostenuti per la gestione, indicati in € 2.483.451,76, oltre alle spese tecniche e legali. Ha dedotto violazione della l. 241/1990, della l. 865/1971 e di varie leggi regionali molisane; violazione degli artt. 11 e 15 della l. 241/1990 e nullità o inefficacia dell’accordo, del Contratto d’area e della convenzione per scadenza del PIP, mancata attuazione e scioglimento o commissariamento delle Comunità montane; in subordine, invocazione di rimedi civilistici e restituzione degli importi versati, anche a titolo risarcitorio. Ha imputato a Comune e Comunità montana gli inadempimenti e la mancata attuazione che avrebbero causato le perdite. Il Comune ha eccepito la prescrizione dei crediti riferiti a costi sostenuti in occasione della convenzione e ha rilevato che il rimborso non era previsto; la Comunità montana ha eccepito il ne bis in idem e contestato il merito. È inoltre intervenuto un accordo transattivo con il Comune, sottoscritto dal Consorzio il 26 giugno 2024 e dal Comune l’11 luglio 2024, con trasferimento delle competenze comunali dal 1° gennaio 2025, quietanza definitiva per l’attività svolta e assunzione dei costi futuri da parte del Comune.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, qualificandolo come inammissibile, parzialmente improcedibile e comunque infondato. Ha dichiarato inammissibili le domande già decise con sentenza del TAR n. 600 del 30 dicembre 2012, passata in giudicato: la nuova azione riproponeva, tra le stesse parti sostanziali, il medesimo petitum e la medesima causa petendi relativi alla vincolatività della convenzione e al rimborso delle spese, in violazione del ne bis in idem e del limite del giudicato esterno. Ha dichiarato parzialmente improcedibile la controversia nei confronti del Comune perché la transazione, con la quietanza definitiva rilasciata dal Consorzio, aveva definito il contenzioso relativo all’attività espletata e alla gestione dell’area. Nel merito, ha ritenuto prescritti i crediti per i costi sostenuti in occasione della convenzione del 1999 e, comunque, non previsto dalla convenzione il loro rimborso. Ha escluso inadempimenti imputabili agli enti resistenti: la convenzione non poneva a loro carico oneri o adempimenti rilevanti per l’equilibrio economico del Consorzio, mentre il finanziamento della gestione consortile era assicurato dai proventi, dagli investimenti e dai contributi previsti dalla legge regionale. Ha inoltre escluso che la scadenza dei vincoli espropriativi del PIP determinasse l’inefficacia della destinazione urbanistica o fosse imputabile alla Comunità montana. Ha richiamato la precedente sentenza del 2012, secondo cui la mancata realizzazione nei termini delle opere infrastrutturali da parte del Consorzio aveva comportato la revoca delle agevolazioni, sicché il Consorzio non poteva imputare agli altri enti la conseguente perdita di efficacia del Contratto d’area. Infine, ha ritenuto inammissibile e infondata la domanda risarcitoria: non era provato che le perdite, cresciute da € 645.151,47 rilevati nel 2011 a € 2.483.451,76, fossero imputabili ai resistenti; il Consorzio aveva continuato ad autorizzare spese senza attivare rimedi contro gli squilibri. Spese compensate per la particolarità del caso.

Norme richiamate

• art. 2909 c.c.

  Costituendo applicazione di un principio di rilievo costituzionale, il divieto di instaurare un nuovo processo in ordine a una questione già decisa con sentenza passata in giudicato, è senz’altro applicabile al processo amministrativo, in virtù del generale rinvio di cui all’art. 39 c.p.a., stante il c.d. limite del giudicato esterno, esperibile ogni qual volta la questione, devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A., riguardi posizioni giuridiche nascenti da accordi orizzontali fra pubbliche Amministrazioni.

  Il giudicato impedisce di instaurare un nuovo processo sulla medesima questione già decisa con sentenza passata in giudicato; il limite opera anche nel processo amministrativo, per effetto del rinvio dell’art. 39 c.p.a., in controversie su posizioni derivanti da accordi tra amministrazioni.

• art. 324 c.p.c.

  Costituendo applicazione di un principio di rilievo costituzionale, il divieto di instaurare un nuovo processo in ordine a una questione già decisa con sentenza passata in giudicato, è senz’altro applicabile al processo amministrativo, in virtù del generale rinvio di cui all’art. 39 c.p.a., stante il c.d. limite del giudicato esterno, esperibile ogni qual volta la questione, devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A., riguardi posizioni giuridiche nascenti da accordi orizzontali fra pubbliche Amministrazioni.

  La sentenza passata in giudicato preclude la reiterazione di una controversia che riproponga la stessa questione; il principio è applicabile anche al giudizio amministrativo nei casi indicati dal TAR.

• art. 39 c.p.a.

  Costituendo applicazione di un principio di rilievo costituzionale, il divieto di instaurare un nuovo processo in ordine a una questione già decisa con sentenza passata in giudicato, è senz’altro applicabile al processo amministrativo, in virtù del generale rinvio di cui all’art. 39 c.p.a., stante il c.d. limite del giudicato esterno, esperibile ogni qual volta la questione, devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A., riguardi posizioni giuridiche nascenti da accordi orizzontali fra pubbliche Amministrazioni.

  Il rinvio generale alle norme del processo civile rende applicabile nel processo amministrativo il divieto di riproporre una questione già definita con giudicato, anche rispetto a posizioni sorte da accordi tra amministrazioni.

• art. 10, comma 1, l.r. Molise 8 aprile 2004, n. 8

  Trattandosi di un ente pubblico economico, il Consorzio è tenuto a improntare la propria attività a criteri di economicità ed efficienza, così da consentire il raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario di gestione e il rispetto dell’obbligo di pareggio del bilancio (art. 10, comma 1, L.R. n. 8/2004).

  Il Consorzio, quale ente pubblico economico, deve gestire la propria attività secondo economicità ed efficienza e perseguire l’equilibrio economico-finanziario e il pareggio di bilancio; le perdite di gestione non sono per ciò solo imputabili agli enti proprietari delle aree.

• art. 10, comma 2, l.r. Molise 8 aprile 2004, n. 8

  Va poi detto che, a mente dell’art. 10, comma 2, L.R. n. 8/2004, ciascun Consorzio usufruisce di un apposito fondo di dotazione e di propri mezzi finanziari, costituiti da: a) conferimenti effettuati dai partecipanti; b) interessi sugli investimenti finanziari; c) corrispettivi percepiti in relazione all’attività svolta ed ogni altro provento comunque collegato all’attività consortile; d) finanziamenti concessi da istituti di credito; e) contributi di Regione, Stato e Unione europea, destinati a realizzazione, gestione e manutenzione di opere e servizi in aree industriali.

  La legge individua le fonti di finanziamento del Consorzio, comprendenti conferimenti, proventi dell’attività, finanziamenti e contributi pubblici; tale assetto non attribuisce agli enti convenzionati un obbligo generale di copertura delle perdite consortili.

• art. 7, comma 3, lett. c), l.r. Molise 8 aprile 2004, n. 8

  Annualmente, la Giunta regionale approva il piano economico-finanziario adottato dal Consiglio consortile e “stabilisce gli interventi finanziari, in favore di ciascun Consorzio, relativi ai finanziamenti per la realizzazione, manutenzione e gestione delle opere realizzate a cura dei consorzi”, ex art. 7, comma 3 lett. c), L.R. n. 8/2004.

  Il finanziamento pubblico della realizzazione, manutenzione e gestione delle opere consortili è definito nell’ambito del piano economico-finanziario approvato annualmente dalla Giunta regionale.

• art. 3, comma 4, lett. b), l.r. Molise 8 aprile 2004, n. 8

  I Consorzi sono istituzionalmente tenuti “ad assegnare i suoli inclusi nei propri piani regolatori ad imprese che esercitano attività produttive industriali, artigiane e di commercio all'ingrosso” (art. 3, comma 4 lett. b, L.R. n. 8/2004).

  Tra i compiti istituzionali dei Consorzi rientra l’assegnazione dei suoli dei propri piani regolatori alle imprese produttive indicate dalla legge.

• art. 11, comma 3, lett. e), d.m. 31 luglio 2000, n. 320

  “la revoca delle agevolazioni si è resa necessaria in quanto... il Consorzio per lo sviluppo industriale di Campobasso Bojano non ha mai portato a termine il programma di opere infrastrutturali nei termini prescritti dall’art. 11, comma 3 lett. e) del D.M. n. 320 del 31 luglio 2000, sicché risulta, quanto meno, contrario a buona fede invocare la perdita di efficacia del contratto d’area da parte di chi si è reso responsabile della sua momentanea inoperatività”.

  Il mancato completamento nei termini del programma di opere infrastrutturali, imputabile al Consorzio secondo la precedente decisione richiamata, non consente al Consorzio di invocare in buona fede la perdita di efficacia del Contratto d’area conseguente alla sua stessa inoperatività.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, il giudicato esterno preclude una nuova azione quando essa ripropone, tra le stesse parti sostanziali, una questione già definita con sentenza passata in giudicato e presenta identità di petitum e causa petendi; il principio opera anche per controversie relative a posizioni derivanti da accordi tra pubbliche amministrazioni.
• La sottoscrizione di una transazione che definisce il rapporto e contiene una quietanza definitiva per l’attività già svolta determina l’improcedibilità della controversia, nei limiti in cui le pretese dedotte siano state definite dall’accordo.
• In assenza di una previsione convenzionale di rimborso, i costi sostenuti da un consorzio industriale per la gestione delle aree non possono essere posti a carico degli enti convenzionati, se la convenzione non attribuisce loro obblighi o adempimenti da cui discenda tale responsabilità.
• Il consorzio industriale costituito come ente pubblico economico deve perseguire economicità, efficienza ed equilibrio economico-finanziario; la domanda risarcitoria per perdite di gestione richiede la prova della loro imputabilità agli enti convenzionati e non è sufficiente allegare il mero accumulo di costi.
• La scadenza dei vincoli espropriativi di un piano per insediamenti produttivi non comporta, di per sé, l’inefficacia della destinazione urbanistica dell’area né prova l’inadempimento o la responsabilità dell’ente proprietario.

Come è indicizzato