Cassazione Civile, Sentenza n. 24464/2025 del 03/09/2025

Esito

La controversia

La ricorrente contestava la legittimazione di Nethun s.p.a. (poi incorporata in APV Investimenti) a stipulare contratti di utilizzazione delle strutture di approdo e a riscuotere le relative tariffe, sostenendo che l'affidamento senza gara disposto con ordinanza del 3/10/2006 fosse illegittimo e richiedendo la disapplicazione di tale provvedimento e la restituzione delle somme versate (complessivamente € 1.585.579,28; in via subordinata € 865.579,28). La ricorrente si fondava anche sul parere del Consiglio di Stato del 22/07/2014 e sul decreto del Presidente della Repubblica del 24/11/2014 che avevano ritenuto che i servizi dovessero essere messi a gara. Le parti avevano inoltre sottoscritto una transazione il 13/10/2014 limitatamente a parte dell'oggetto dei contratti. APV resistette eccependo la correttezza dei contratti e proponendo domande riconvenzionali per fatture insolute e, subordinatamente, per indennizzo ai sensi dell'art. 2041 c.c.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di Marco Polo s.r.l. confermando la sentenza della Corte d'Appello di Venezia che aveva già respinto le domande della ricorrente. La Corte ha ritenuto che: (i) il decreto del 2014 che annullò il diniego di autotutela non equivaleva all'annullamento dell'atto di affidamento del 2006; (ii) le controversie sulla legittimità delle procedure di affidamento rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133 co.1 lett. e) d.lgs. 104/2010; (iii) il giudice ordinario non può disapplicare un atto amministrativo quando tale atto costituisce il fondamento della domanda privata; (iv) la transazione del 13/10/2014 è stata regolarmente valutata e, essendo stata stipulata dopo la pubblicazione del parere del Consiglio di Stato, non è stata ritenuta annullabile per ignoranza della causa di invalidità. Il ricorso incidentale condizionato di APV è stato assorbito. Sono state attribuite le spese processuali alla ricorrente e rilevata la possibile applicazione dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art. 13 co.1-quater d.p.r. 115/2002.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 104/2010 art. 133 co.1 lett. e)

  Le controversie relative alle procedure di affidamento di servizi pubblici rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; pertanto il giudice ordinario non può sindacare la legittimità dell'atto amministrativo che costituisce il fondamento della domanda privata.

• codice del processo amministrativo, artt. 121 e 122

  Le norme che disciplinano gli effetti dell'annullamento della procedura di gara riguardano il rapporto tra pubblica amministrazione e aggiudicatario e non si applicano ai contratti di diritto privato tra l'affidatario e gli utenti terzi.

• codice di procedura civile art. 190

  La Corte ha ritenuto corretta la fissazione dei termini per le conclusioni e l'adozione del rito scritto; la mancata ammissione di una c.t.u. è stata motivata come superflua e non lesiva del contraddittorio.

• codice civile art. 1972 co.2

  L'annullamento della transazione per causa di nullità del titolo è possibile solo se la parte che chiede l'annullamento era all'oscuro della causa di nullità al momento della transazione; l'onere di provare l'ignoranza grava sulla parte che invoca l'annullamento.

• d.lgs. n. 82/2005 art. 22 e d.l. n. 179/2012 art. 16‑decies

  L'obbligo di attestare la conformità all'originale riguarda specificamente atti processuali formati su supporto analogico; le scritture private (come la transazione) prodotte in copia informatica seguono le regole ordinarie e possono essere disconosciute dalla controparte.

• codice civile art. 2041

  Norma richiamata nella domanda riconvenzionale per indennizzo da ingiustificato arricchimento; però la domanda è stata assorbita dal rigetto principale della ricorrente.

• codice di procedura civile art. 132 e disposizioni di attuazione art. 118

  La motivazione della sentenza di merito è stata ritenuta logica e coerente, non viziata da contraddizioni o carenze tali da determinare nullità.

• d.p.r. 24/11/2014 (decreto del Presidente della Repubblica)

  Il decreto ha annullato il diniego di autotutela dell'Autorità portuale in relazione all'affidamento senza gara, recependo il parere del Consiglio di Stato; tuttavia non sostituisce né equivale all'annullamento dell'atto di affidamento del 2006 che non fu impugnato dinanzi al giudice amministrativo.

• parere del Consiglio di Stato n. 2414/22/07/2014

  Ha affermato che le società in house non possono avere valenza lucrativa e che attività imprenditoriali devono concorrere in gara; tale parere fu elemento per il decreto del Presidente della Repubblica ma non surroga l'annullamento giurisdizionale dell'atto.

• Cass. Sezioni Unite n. 13193/2018

  Giurisprudenza di riferimento usata per confermare i limiti del potere di disapplicazione del giudice ordinario: l'atto amministrativo non può essere disapplicato se costituisce il fondamento diretto della domanda privata.

• d.p.r. 115/2002 art. 13 co.1‑quater e art. 1‑bis

  Previsione di un'ulteriore somma a carico del ricorrente a titolo di contributo unificato, rilevata dalla Corte come potenzialmente dovuta.

• Tar Veneto sentenza n. 680/2016

  Il TAR aveva annullato le proroghe successive al 31/12/2014, ritenendole illegittime; quella decisione era pendente in appello al Consiglio di Stato e rilevante per la valutazione degli atti successivi all'affidamento.

Massime di principio

• Se la pretesa privata si fonda direttamente sull'illegittimità di un provvedimento amministrativo, il ricorso deve essere proposto al giudice amministrativo: il giudice ordinario non può disapplicare l'atto che costituisce il fondamento della domanda.
• Un provvedimento amministrativo che non è stato impugnato nei termini davanti al giudice amministrativo continua a produrre effetti e legittima gli atti posti in essere fino alla sua scadenza o alla sua formale annullamento.
• L'annullamento del diniego di autotutela da parte dell'Autorità amministrativa o di un decreto che recepisce un parere non equivale automaticamente all'annullamento dell'atto originario; l'annullamento dell'atto presupposto richiede l'adozione dell'atto di autotutela o una pronuncia giurisdizionale.
• La transazione può escludere pretese successive se contiene una rinuncia ampia e onnicomprensiva; chi invoca l'annullabilità per ignoranza della causa di nullità deve provare di non aver conosciuto la causa alla data della transazione.
• I documenti privati prodotti in copia informatica non sono soggetti all'attestazione di conformità prevista per gli atti processuali: la controparte che contesta la conformità deve disconoscerla tempestivamente.
• Quando la decisione di merito si fonda su una ragione giuridica principale e autonoma (ad es. incompetenza del giudice ordinario), le questioni secondarie non valutate diventano ininfluenti per l'esito del giudizio.