Cassazione Civile, Sentenza n. 38136/2021 del 02/12/2021

Esito

La controversia

La GIOMI S.p.A. proponeva ricorso per ottenere il giudizio sul "silenzio-inadempimento" della Regione Lazio alla sua istanza di essere ammessa al pagamento delle sanzioni amministrative in misura pari a un terzo (con pagamento integrale della differenza), ai sensi dell'art. 9 commi 2-4 della L.R. Lazio n.13/2018. La questione verteva sulla qualificazione della posizione giuridica della società (diritto soggettivo vs interesse legittimo) e, di conseguenza, sulla individuazione del giudice competente (giudice amministrativo o giudice ordinario). In primo grado il TAR aveva dichiarato difetto di giurisdizione; il Consiglio di Stato aveva invece ritenuto di avere giurisdizione e rimesso la causa al giudice di primo grado; la GIOMI ha impugnato tale pronuncia in Cassazione.

La decisione

La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile per sopravvenuto difetto di interesse, rilevando che l'art. 9, comma 2, della L.R. Lazio n.13/2018 — norma che costituiva la fonte dell'istanza della GIOMI — era stata dichiarata incostituzionale dalla Corte Costituzionale con la sentenza n.217/2020 (violazione dell'art.120 Cost.), e che per effetto di tale declaratoria sono divenuti inapplicabili anche i commi 3 e 4 collegati. Poiché la norma che istituiva il beneficio non esiste più, è venuto meno l'interesse della ricorrente a coltivare la domanda. La Corte ha perciò respinto il ricorso come inammissibile e ha compensato le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• Legge regionale Lazio 28 dicembre 2018, n.13, art.9 commi 2-4

  2. Allo scopo di agevolare la definizione del contenzioso pendente in materia di controlli esterni in ambito sanitario di cui all'articolo 8-octies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (...) la struttura sanitaria interessata può richiedere all'amministrazione regionale di essere ammessa al pagamento della sanzione amministrativa in misura pari a un terzo, fermo il pagamento integrale della differente remunerazione sul singolo ricovero. (...) 3. La misura è accordata dall'amministrazione esclusivamente in caso di compresenza delle seguenti condizioni: a) riconducibilità delle sanzioni agli abbattimenti applicati per i controlli non concordati, anche in parte; b) effettuazione del pagamento integrale del debito nei termini previsti al comma 4; c) rinuncia da parte della struttura al procedimento amministrativo di risoluzione delle discordanze e all'azione giudiziaria pendente o futura. 4. La struttura deve provvedere al pagamento integrale del debito entro i sessanta giorni successivi all'accoglimento dell'istanza, ovvero entro il termine massimo di venti mesi in caso di richiesta di rateizzazione, con corresponsione degli interessi legali, pena la decadenza dal beneficio.

  La norma prevedeva un meccanismo di definizione agevolata (beneficio) subordinato a condizioni oggettive e soggettive; la qualificazione del potere regionale di concedere il beneficio (discrezionale/valutativo vs automatica applicazione in presenza di condizioni oggettive) è centrale per individuare la giurisdizione competente.

• Sentenza Corte Costituzionale n.217/2020

  Ha dichiarato l'incostituzionalità dell'art.9, comma 2, L.R. Lazio n.13/2018 per violazione dell'art.120 Cost., con conseguente inapplicabilità anche dei commi 3 e 4; tale declaratoria ha fatto venire meno l'oggetto della controversia e l'interesse del ricorrente.

• Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.502 (art.8-octies richiamato)

  Norma di riferimento in materia di controlli esterni in ambito sanitario richiamata dalla disciplina regionale;

• Codice del processo amministrativo (art.133 c.p.a.)

  Riflette la disciplina della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per talune materie (es. indennità, canoni e altri corrispettivi), rilevante nel confronto sulla competenza tra giudice amministrativo e ordinario.

• Costituzione (artt.25, 102, 103 e art.120 citati in ricorso)

  Richiamati dalla ricorrente per questioni di giurisdizione e organizzazione della giustizia amministrativa/ordinaria; la Corte Costituzionale è intervenuta sul profilo di competenza regionale/commissariale (art.120).

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione (SS.UU. n.31029/2019 e ordinanza n.23540/2019)

  Decisioni richiamate nel dibattito su come ripartire la giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo quando sono in gioco sanzioni e corrispettivi delle strutture sanitarie: orientamenti non del tutto uniformi che complicano la valutazione di competenza.

Massime di principio

• Se, nel corso del giudizio, viene dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma che costituisce la base della domanda, il ricorrente perde l'interesse e il ricorso può essere dichiarato inammissibile per sopravvenuto difetto di interesse.
• La competenza per le controversie su sanzioni/quantificazione del corrispettivo dipende dalla natura della posizione giuridica controversa: se la domanda implichi il sindacato su esercizio di poteri autoritativi e valutazioni pubblicistiche relative all'interesse collettivo, la giurisdizione può ricondursi al giudice amministrativo (interessi legittimi); se riguarda la quantificazione contrattuale o profili paritetici/merceologici della remunerazione, la giurisdizione può spettare al giudice ordinario.
• Per stabilire se un'istanza sia meramente riconoscitiva (diritto soggettivo) o richieda un giudizio discrezionale dell'amministrazione (interesse legittimo), occorre esaminare la fattispecie normativa concreta: condizioni oggettive e automaticità favoriscono qualificazione come diritto soggettivo, condizioni che richiedono valutazione pubblicistica orientano per interesse legittimo.
• L'accertamento dell'abuso del processo per 'venire contra factum proprium' richiede attenzione fattuale: non sempre il mutamento della posizione processuale è abusivo, specialmente quando non v'è stata una precedente pronuncia sul merito e quando sono intervenute modifiche o chiarimenti giurisprudenziali rilevanti.
• Quando la controversia riguarda norme regionali che interferiscono con competenze statali o commissariali, l'intervento della Corte Costituzionale può incidere retroattivamente sull'interesse delle parti e sulla stessa ammissibilità del giudizio.