Provvedimento AGCM AS2190 del 30/07/2026

Concessioni demaniali nei porti turistici: indicazioni concorrenziali dell’AGCM

La segnalazione, adottata il 28 luglio 2026 ai sensi degli artt. 21 e 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, è rivolta alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome e all’Associazione Nazionale Comuni Italiani. L’Autorità raccoglie criticità emerse da segnalazioni e interventi di advocacy e sollecita gli enti competenti a conformare l’affidamento e la gestione delle concessioni ai principi concorrenziali.

Proroghe delle concessioni

Il d.l. n. 131/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 166/2024, ha modificato l’art. 3 della legge n. 118/2022, estendendo al 30 settembre 2027 l’efficacia di determinate concessioni demaniali marittime turistico-ricreative. La disciplina ha però escluso le concessioni per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, compresi i punti d’ormeggio, nonché quelle delle federazioni sportive e delle associazioni e società sportive dilettantistiche senza fini di lucro. Restano invece comprese nel regime dell’art. 3 le concessioni nautiche rilasciate per il noleggio e la locazione di unità da diporto.

L’AGCM rileva che alcuni enti hanno continuato a prorogare concessioni per strutture dedicate alla nautica da diporto invocando disposizioni non applicabili a tali strutture o già abrogate, tra cui l’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145/2018. Le proroghe diffuse e reiterate ritardano il confronto competitivo e l’applicazione della disciplina euro-unitaria, impedendo i benefici delle procedure a evidenza pubblica. Eventuali proroghe dovrebbero pertanto essere limitate al periodo strettamente necessario allo svolgimento delle gare.

Natura e gestione del porto turistico

Richiamando la giurisprudenza amministrativa, l’Autorità considera il porto turistico una realtà complessa: la concessione del bene pubblico può essere funzionale alla prestazione di un servizio pubblico locale di rilevanza economica. La rilevanza pubblica deriva dal ruolo infrastrutturale del porto quale accesso alle vie di comunicazione marittime, dalla possibile fruizione per interessi generali e dal contributo allo sviluppo turistico ed economico del territorio. L’uso riservato dei posti barca a determinate categorie di utenti non esclude la natura demaniale delle opere.

La gestione del porto turistico può quindi ricadere nel d.lgs. n. 201/2022. Quando affida la gestione dell’area portuale, il Comune è tenuto a predisporre la relazione preventiva prevista dall’art. 14, illustrando le ragioni economico-finanziarie e di efficienza della modalità prescelta, anche in confronto con le alternative disponibili.

Auto-affidamento comunale e art. 45-bis del Codice della navigazione

L’AGCM ha riscontrato il ricorso a uno schema nel quale il Comune si auto-affida la concessione dell’intero porto e successivamente assegna a terzi porzioni di specchio acqueo o di aree portuali mediante l’art. 45-bis del Codice della navigazione. L’amministrazione diretta di un servizio pubblico resta legittima in base al principio di auto-organizzazione; tuttavia, secondo l’Autorità, l’art. 45-bis non è lo strumento appropriato per i successivi sub-affidamenti comunali.

La disposizione disciplina l’affidamento a terzi, previa autorizzazione, di attività da parte di un concessionario distinto dall’ente concedente. Il requisito di alterità soggettiva manca quando il Comune è contemporaneamente concedente e concessionario. La norma mira inoltre a evitare l’elusione delle regole concorrenziali e l’acquisizione di rendite di posizione, assicurando che l’amministrazione possa verificare l’idoneità dei soggetti che utilizzano il bene.

Per assegnare a terzi porzioni di area portuale economicamente contendibili, il Comune dovrebbe quindi indire una procedura a evidenza pubblica, rispettando imparzialità, trasparenza, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento, con un efficace meccanismo pubblicitario e adeguati oneri istruttori e motivazionali.

Modello procedimentale per le concessioni

L’Autorità ribadisce le proprie riserve sulle procedure selettive avviate su istanza di parte, previste dal d.P.R. n. 509/1997, dagli artt. 36 e 37 del Codice della navigazione e dall’art. 18 del relativo regolamento di esecuzione, rispetto all’avvio d’ufficio. L’istanza dell’operatore incumbent può attribuirgli un vantaggio competitivo e la procedura non garantisce necessariamente adeguata pubblicità né la previa definizione di criteri imparziali, trasparenti e proporzionati.

La criticità è stata richiamata anche dal Consiglio di Stato, che con sentenza 4 febbraio 2026, n. 935, ha confermato l’annullamento di provvedimenti del Comune di Orbetello relativi a una concessione nel porto turistico di Talamone, ritenendo di dubbia compatibilità con i principi concorrenziali europei l’affidamento disposto ai sensi del d.P.R. n. 509/1997. In ogni caso, la selezione deve assicurare un confronto competitivo reale, non una conformità meramente formale ai principi di imparzialità, trasparenza, partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento.

Criteri di valutazione e accesso ai servizi portuali

I criteri di aggiudicazione devono essere definiti e resi noti sin dall’avvio della procedura. Non devono attribuire un peso eccessivo all’esperienza maturata nello svolgimento di attività in concessione: escludere o svalutare ingiustificatamente esperienze equivalenti maturate fuori dal regime concessorio può restringere la partecipazione dei nuovi entranti e favorire gli operatori già presenti.

L’AGCM valuta positivamente la possibile valorizzazione di soluzioni innovative per la gestione degli specchi acquei, di politiche di inclusione sociale e dell’offerta economica, quale variabile competitiva. L’ente deve inoltre definire modalità che, nel rispetto di trasparenza, equità, non discriminazione, ragionevolezza e proporzionalità, favoriscano il contenimento dei prezzi, un’adeguata fruibilità per le diverse categorie di utenti e l’effettiva contendibilità della risorsa scarsa. Contratti pluriennali di assegnazione degli ormeggi, soprattutto se accompagnati da rinnovi automatici di durata elevata, possono costituire barriere all’accesso.

Durata delle concessioni e investimenti

L’amministrazione può richiedere investimenti anche ingenti, ad esempio per qualificare un’area o realizzare opere a ridotto impatto ambientale. La durata dell’affidamento deve però essere commisurata all’entità e alla durata degli investimenti e non eccedere il periodo necessario al loro ammortamento. Il principio è codificato, per gli affidamenti di servizi pubblici locali di rilevanza economica, dall’art. 19 del d.lgs. n. 201/2022.

Indennizzo al gestore uscente

L’eventuale indennizzo è circoscritto ai casi in cui occorra tutelare un legittimo affidamento effettivamente sussistente e, in ogni caso, al valore degli investimenti effettuati dall’uscente che non siano stati ammortizzati alla scadenza e non possano essere ceduti su un mercato secondario. Tale delimitazione mira a conciliare il rimborso dei costi non recuperati con procedure concorrenziali e adeguati incentivi agli investimenti.

La perizia di quantificazione dovrebbe fondarsi su parametri attuali, certi e trasparenti ed essere pubblicata dall’ente concedente in tempo utile perché i partecipanti possano considerarla nella formulazione delle offerte. La maggiorazione dell’indennizzo riconosciuto al concessionario uscente non può essere utilizzata come elemento di valorizzazione dell’offerta economica in gara.

Project financing

Per i progetti di partenariato pubblico-privato relativi a lavori e servizi portuali, l’AGCM richiama la sentenza della Corte di giustizia del 5 febbraio 2026, Urban Vision, C-810/24, EU:C:2026:69, che ha ritenuto incompatibile con il diritto unionale l’art. 193 del d.lgs. n. 36/2023 nella parte in cui riconosce il diritto di prelazione al promotore. La valutazione è riferita all’art. 3, paragrafo 1, della direttiva 2014/23/UE, in combinato disposto con gli artt. 30, 41 e 68 della direttiva e con l’art. 49 TFUE.

L’Autorità richiama inoltre la procedura d’infrazione INFR(2018)2273: l’8 ottobre 2025 la Commissione europea ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora, rilevando che la disciplina della finanza di progetto potrebbe consentire l’elusione del quadro UE sugli appalti e non prevedere adeguati strumenti contro i rischi di abuso. L’eventuale ricorso al project financing dovrebbe essere riservato a investimenti rilevanti e giustificato puntualmente da esigenze di interesse pubblico. Sia nella selezione preliminare del progetto da porre a base di gara, sia nella gara stessa, devono essere garantiti trasparenza, parità di condizioni e reale contendibilità; nella fase preliminare, ciò comprende l’accesso degli altri operatori alle informazioni tecniche necessarie per presentare progetti alternativi.

Esito

L’AGCM ribadisce la necessità di affidare competitivamente le concessioni demaniali marittime relative ai porti turistici e alla nautica da diporto e auspica che gli enti destinatari tengano conto dei rilievi formulati.