Sentenza n. 9590/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con ricorso principale e motivi aggiunti, gli atti statali e regionali relativi al meccanismo di payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018. Ha contestato, in particolare, il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa, il decreto ministeriale recante le linee guida, l'accordo in Conferenza Stato-Regioni, le circolari e gli atti regionali di individuazione delle aziende obbligate e di quantificazione delle somme, deducendo l'illegittimità del meccanismo e degli atti applicativi. Il Collegio ha rilevato d'ufficio, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., il possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sugli atti regionali. La questione centrale ha riguardato il riparto di giurisdizione: mentre gli atti statali sono stati esaminati sotto il profilo della legittimità della disciplina legislativa e regolamentare attuata, gli atti regionali sono stati valutati come atti meramente tecnico-contabili di individuazione del fatturato e di calcolo dell'obbligazione di pagamento.

La decisione

Il ricorso è stato respinto quanto all'impugnazione degli atti del Ministero della Salute, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Conferenza permanente Stato-Regioni. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ritenendo non fondate le censure già esaminate in controversie analoghe: il payback costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria; la disciplina rispetta la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost.; non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015 e la disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligazione. Quanto agli atti regionali e agli atti applicativi impugnati con motivi aggiunti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Le Regioni, infatti, non determinano il tetto di spesa, non certificano il suo superamento e non esercitano discrezionalità nella quantificazione; si limitano a verificare e riepilogare dati contabili, individuare le aziende e applicare matematicamente percentuali e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali. Ne deriva un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo, devoluto al giudice ordinario. Il TAR ha indicato il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione e ha assegnato alle parti i termini per la riproposizione ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, conv. in l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma disciplina il tetto di spesa, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano e, per gli anni 2015-2018, attribuisce alle Regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano previa verifica della documentazione contabile.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, conv. in l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la previsione originaria del ripiano a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, conv. in l. 135/2012

  Ha fissato il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici nella misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto che il superamento del tetto fosse rilevato sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell'IVA e dichiarato con decreto ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, conv. in l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, disciplinando la procedura di individuazione regionale delle aziende fornitrici soggette al ripiano per gli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, conv. in l. 56/2023

  Ha istituito un fondo statale e previsto, nella versione originaria, la possibilità di estinguere l'obbligazione mediante il pagamento ridotto; la disciplina è stata dichiarata parzialmente incostituzionale dalla Corte costituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, conv. in l. 118/2025

  Prevede il pagamento ridotto del 25 per cento e stabilisce, al ricorrere dei presupposti normativi, la cessazione della materia del contendere sui ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva e va risolta secondo la distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri essenziali del ripiano.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto il payback ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 2 Cost.

  La censura riferita alla lesione dell'affidamento è stata ritenuta infondata, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015.

• art. 117 Cost. e art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione del principio di irretroattività e del diritto di proprietà, poiché la disciplina successiva ha reso operative obbligazioni già previste.

Massime di principio

• La controversia relativa agli atti regionali di payback sui dispositivi medici appartiene alla giurisdizione ordinaria quando tali atti si limitano, senza esercizio di discrezionalità amministrativa o tecnica, a ricognire dati contabili, individuare le aziende fornitrici e applicare percentuali e criteri di calcolo già fissati dalla legge e dagli atti statali.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: se la controversia riguarda il corretto calcolo di un'obbligazione patrimoniale già direttamente determinata dalla legge, si è in presenza di un diritto soggettivo; se invece viene contestato l'esercizio di un potere autoritativo discrezionale, la controversia appartiene al giudice amministrativo.
• Nel sistema di payback per gli anni 2015-2018, la determinazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la quantificazione della quota complessiva di ripiano spettano alle autorità statali; le Regioni svolgono esclusivamente funzioni attuative, ricognitive e contabili.
• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale richiamata dal TAR, gli artt. 23 e 41 Cost., poiché costituisce un contributo solidaristico previsto nei suoi elementi essenziali dalla legge e ragionevolmente collegato alla razionalizzazione della spesa sanitaria.
• L'introduzione nel 2022 della procedura applicativa del payback non ha natura retroattiva sostanziale quando si limita a rendere operative obbligazioni e criteri di ripiano già previsti dalla disciplina vigente dal 2015; in tal caso non è leso l'affidamento delle imprese, anche se l'incidenza concreta dell'obbligo non era ancora quantificata.

Come è indicizzato