Sentenza n. 5644/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Le appellanti hanno contestato la sentenza del TAR deducendo: l'erronea applicazione dell'art. 15 della legge regionale Lazio n. 15/2008, relativo agli interventi qualificabili come nuova costruzione, invece dell'art. 16, ritenuto applicabile agli interventi di ristrutturazione edilizia; l'erronea valutazione unitaria dei sette interventi, che sarebbero stati autonomi, fisicamente separati, realizzati in epoche diverse e da diversi detentori; l'illegittimità degli ordini di ripristino riguardanti opere oggetto di domande di condono ancora pendenti; l'illegittimità specifica di ciascuno dei sette abusi; nonché l'erronea applicazione dell'art. 16 in luogo dell'art. 15 della legge regionale. Le opere erano state realizzate senza titolo in un compendio ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico-ambientale e nel perimetro del Parco dell'Appia Antica. Le appellanti sostenevano inoltre la corrispondenza tra gli interventi contestati e precedenti concessioni in sanatoria o domande di condono pendenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta l'applicazione dell'art. 15 della legge regionale Lazio n. 15/2008, poiché non era stata provata la coincidenza tra le opere concretamente rilevate e quelle oggetto dei precedenti titoli in sanatoria o delle domande di condono. La qualificazione nominale degli interventi come ristrutturazione edilizia non è stata ritenuta decisiva: occorreva considerare le trasformazioni concretamente accertate, consistenti in modifiche, ampliamenti, mutamenti di destinazione d'uso, alterazioni dei prospetti, collegamenti funzionali tra unità e trasformazioni complessive del compendio. Il giudice ha inoltre affermato che ciascuna opera accessoria o di completamento ripete l'abusività dell'opera principale cui accede e non può essere realizzata durante la pendenza della sanatoria senza il rispetto della procedura prevista dall'art. 35, comma 13, della legge n. 47/1985. È stata ritenuta legittima anche la valutazione funzionale unitaria degli interventi, in quanto realizzati all'interno di una proprietà unitaria e riferibili al complessivo compendio immobiliare, indipendentemente dalla diversa epoca di esecuzione. La collocazione dell'immobile nel Parco dell'Appia Antica rendeva necessario il nulla osta dell'Ente Parco sull'intero intervento. Le appellanti sono state condannate in solido al pagamento delle spese del grado, liquidate in 4.000 euro oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 15 L.R. Lazio n. 15/2008

  Disciplina applicata agli interventi abusivi ritenuti riconducibili, in concreto, a trasformazioni edilizie sostanziali e non dimostrati come coincidenti con opere già sanate.

• art. 16 L.R. Lazio n. 15/2008

  Invocato dalle appellanti per sostenere l'applicazione del regime sanzionatorio relativo agli interventi di ristrutturazione edilizia, ma ritenuto non applicabile per mancata prova della corrispondenza con opere legittimate.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato in relazione alla qualificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia; tale qualificazione nominale non è stata ritenuta prevalente sull'accertamento concreto delle opere.

• art. 35, comma 13, legge n. 47/1985

  In pendenza di una domanda di sanatoria, ulteriori interventi sulle opere non possono essere eseguiti liberamente, ma richiedono il rispetto della procedura specifica prevista dalla norma, inclusa la documentazione dello stato dei luoghi e, quando necessario, i pareri delle amministrazioni competenti.

• art. 38 legge n. 47/1985

  Richiamato dalle appellanti con riguardo agli effetti della domanda di condono, ma non ritenuto ostativo alla repressione delle opere ulteriori non dimostrate come coincidenti con quelle oggetto della domanda.

• art. 32, comma 25, decreto-legge n. 269/2003

  Richiamato dalle appellanti in tema di condono edilizio, senza che il giudice ne ravvisasse un effetto impeditivo rispetto agli interventi abusivi ulteriori o diversi.

Massime di principio

• Ai fini della scelta del regime sanzionatorio edilizio, prevale la consistenza concreta delle opere accertate rispetto alla qualificazione nominale utilizzata dall'amministrazione: modifiche sostanziali, ampliamenti, mutamenti di destinazione d'uso, alterazioni dei prospetti e collegamenti funzionali possono escludere la riconduzione dell'intervento alla mera ristrutturazione edilizia.
• La pendenza di una domanda di condono o di sanatoria non legittima la prosecuzione o il completamento dei lavori sull'opera abusiva; gli ulteriori interventi sono leciti solo nel rispetto della procedura specificamente prevista dall'art. 35, comma 13, della legge n. 47/1985.
• L'applicazione di un precedente titolo edilizio in sanatoria o la sospensione degli effetti repressivi conseguente a una domanda di condono presuppongono la prova certa della corrispondenza tra l'opera concretamente accertata e quella oggetto del titolo o dell'istanza; la mera produzione del provvedimento amministrativo o della domanda non è sufficiente.
• Le opere accessorie o di completamento realizzate su un manufatto abusivo partecipano dell'abusività dell'opera principale e sono assoggettate al relativo regime sanzionatorio.
• Più interventi edilizi possono essere valutati unitariamente quando, pur realizzati in tempi diversi, insistano su una proprietà unitaria e presentino una dimensione funzionale riferibile al complessivo compendio immobiliare.
• Quando un intervento edilizio ricade integralmente in un'area sottoposta alla tutela di un parco, il nulla osta dell'ente gestore deve essere valutato con riferimento all'intervento complessivo e non soltanto alle singole opere considerate isolatamente.

Come è indicizzato