Sentenza n. 14445/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto il riconoscimento della qualifica di cogenerazione ad alto rendimento e i relativi Titoli di Efficienza Energetica per un'unità sita presso un ospedale, relativamente agli anni 2013 e 2014. Nel corso di un procedimento di verifica, il GSE aveva accertato il malfunzionamento del sistema di misurazione dell'energia termica recuperata sotto forma di acqua surriscaldata in periodi circoscritti, complessivamente pari a sei mesi su ventiquattro. Per tali periodi i dati erano stati ricostruiti dall'operatore sulla base di dati previsionali e, successivamente, con criteri dichiarati conservativi. Il GSE aveva ritenuto tale modalità difforme da quella dichiarata nelle istanze e aveva disposto l'annullamento dei benefici per entrambe le annualità, negando retroattivamente la qualifica CAR e chiedendo la restituzione di tutti i certificati rilasciati. La ricorrente ha dedotto la violazione dell'art. 11 del D.M. 5 settembre 2011, dell'Allegato III al d.lgs. 20/2007 e dell'art. 97 Cost., nonché dei principi di imparzialità, buon andamento, trasparenza e proporzionalità. Ha lamentato difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, carenza e incongruità della motivazione, illogicità, irragionevolezza, travisamento e sviamento. In particolare, ha sostenuto che la difformità riguardava soltanto periodi limitati, non aveva fatto scendere il risparmio di energia primaria al di sotto della soglia del 10% necessaria per la qualifica CAR, non derivava da dichiarazioni false o mendaci e avrebbe potuto al più comportare il recupero dei soli certificati eventualmente emessi in eccedenza nei periodi interessati. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di rinvio dell'udienza, ritenendo che l'istanza di riesame presentata al GSE costituisse l'avvio di un procedimento autonomo, non idoneo a far venir meno l'interesse alla decisione sul ricorso. Nel merito ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Il Collegio ha interpretato l'art. 11 del D.M. 5 settembre 2011 distinguendo tra il comma 3, applicabile alle difformità rilevanti ai fini del riconoscimento dell'incentivo e alle falsità o dichiarazioni mendaci, e il comma 4, riferito alle carenze impiantistiche o ai malfunzionamenti dei sistemi di misurazione. Nel caso concreto il malfunzionamento era temporaneo e circoscritto, non risultava riconducibile a falsità documentali o dichiarazioni mendaci e la ricorrente aveva collaborato al procedimento di verifica, fornendo informazioni sui guasti e sulle sostituzioni degli strumenti. Inoltre, secondo gli elementi acquisiti, la parte di energia termica misurata con strumenti malfunzionanti non aveva inciso sul possesso dei requisiti CAR, che risultavano comunque integrati anche considerando la restante energia termica misurata. Ne conseguiva che il GSE non poteva disporre la decadenza integrale per entrambe le annualità, né annullare retroattivamente la qualifica CAR e recuperare tutti i certificati. In ogni caso, l'eventuale recupero avrebbe dovuto essere limitato ai soli certificati eventualmente emessi in eccedenza nei periodi effettivamente interessati, in applicazione del principio di proporzionalità. Sono stati quindi annullati i provvedimenti impugnati. La domanda risarcitoria è stata respinta perché formulata genericamente e senza prova dell'an e del quantum del danno, in violazione dell'onere probatorio gravante sul danneggiato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11 D.M. 5 settembre 2011

  In caso di accertate difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell’unità di cogenerazione, ovvero di documenti non veritieri ovvero di dichiarazioni false e mendaci, il GSE annulla il beneficio economico per tutti gli anni sulle cui produzioni la difformità ha avuto effetti, con recupero delle somme eventualmente erogate o dei benefici concessi.

  Il comma 3 si applica alle difformità rilevanti ai fini del riconoscimento dell'incentivo e alle falsità o dichiarazioni mendaci; non è applicabile automaticamente ai temporanei malfunzionamenti dei sistemi di misurazione, privi di incidenza sui requisiti sostanziali e non imputabili a condotte fraudolente dell'operatore.

• art. 11, comma 4, D.M. 5 settembre 2011

  Nei casi in cui le difformità accertate ai sensi dei commi 1 e 2 derivino da carenze impiantistiche o di sistemi di misurazione che non permettano di definire con precisione le grandezze utili dell’incentivo economico, l’operatore è tenuto ad intervenire apportando le modifiche ritenute necessarie dal GSE.

  La disposizione riguarda le carenze impiantistiche e i malfunzionamenti degli strumenti di misura; impone il ripristino o l'adeguamento dei sistemi e la sospensione dell'incentivazione, ma non consente di revocare retroattivamente la qualifica CAR o di disporre automaticamente il recupero integrale dei benefici senza accertare l'effettiva perdita dei requisiti.

• art. 4 D.M. 5 settembre 2011

  Le unità di cogenerazione hanno diritto, per ciascun anno solare in cui soddisfano i requisiti di CAR, all'emissione di TEE di tipo II, in numero proporzionale al risparmio energetico conseguito.

  Il diritto ai titoli di efficienza energetica presuppone il soddisfacimento dei requisiti CAR nell'anno di riferimento; una difformità limitata nel tempo non giustifica il disconoscimento dell'intera annualità se i requisiti sostanziali risultano comunque integrati.

• Allegato II, paragrafo II, D.M. 5 settembre 2011

  Per definire la quantità di energia di ingresso e in uscita devono essere installati strumenti di misura sui confini del sistema.

  La misurazione deve avvenire ai confini del sistema di cogenerazione; l'eventuale indisponibilità temporanea degli strumenti deve essere valutata in concreto e non equivale, di per sé, a una dichiarazione falsa o a una difformità strutturale.

• art. 2043 c.c.

  La domanda risarcitoria richiede la prova di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, compresi danno, condotta illecita e nesso causale.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  L'onere di provare i fatti costitutivi della pretesa risarcitoria grava sul danneggiato e non è attenuato dal metodo acquisitivo operante nel giudizio di annullamento.

Massime di principio

• L'annullamento o la decadenza integrale dagli incentivi per la cogenerazione ad alto rendimento, ai sensi dell'art. 11, comma 3, del D.M. 5 settembre 2011, presuppongono una difformità rilevante ai fini del riconoscimento dell'incentivo oppure documenti non veritieri o dichiarazioni false e mendaci; non sono sufficienti temporanei malfunzionamenti degli strumenti di misurazione non imputabili a una condotta fraudolenta dell'operatore.
• Quando l'indisponibilità dei sistemi di misura riguarda periodi circoscritti e non incide sul mantenimento dei requisiti sostanziali di cogenerazione ad alto rendimento, il GSE non può revocare retroattivamente l'intera qualifica CAR né recuperare integralmente i benefici riconosciuti.
• In presenza di difformità limitate a determinati periodi, l'eventuale decadenza o recupero deve essere proporzionato e circoscritto ai soli certificati eventualmente emessi in eccedenza per i periodi interessati; la decadenza integrale è giustificata soltanto da falsità o da una difformità incidente sull'intera produzione rilevante.
• L'art. 11, comma 4, del D.M. 5 settembre 2011 disciplina le carenze impiantistiche e i malfunzionamenti dei sistemi di misurazione e consente al GSE di imporre interventi correttivi e sospendere l'incentivazione, ma non autorizza automaticamente la revoca retroattiva della qualifica CAR o dei benefici senza l'accertamento della perdita dei requisiti di legge.
• Nel giudizio amministrativo la domanda risarcitoria non è assistita dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento: il ricorrente deve provare rigorosamente l'esistenza del danno, il nesso causale e il quantum, non essendo sufficiente una deduzione generica del pregiudizio.

Come è indicizzato