Sentenza n. 9586/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società ha impugnato, con ricorso principale e motivi aggiunti, gli atti ministeriali e regionali attuativi del meccanismo di payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, chiedendone l'annullamento. Sono stati contestati, tra gli altri, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 contenente le linee guida, l'accordo in Conferenza Stato-Regioni, le circolari ministeriali e i provvedimenti regionali che hanno individuato le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti. Il Collegio ha rilevato d'ufficio la possibile inammissibilità per difetto di giurisdizione. Per gli atti statali, le censure erano sostanzialmente quelle già esaminate dalla Corte costituzionale e dalla giurisprudenza della Sezione: violazione della libertà di iniziativa economica, della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali, dei principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento, nonché contestazione della disciplina e delle modalità di determinazione del ripiano. Per i provvedimenti regionali, i motivi aggiunti deducevano l'illegittimità derivata degli atti regionali dall'asserita illegittimità degli atti statali presupposti.

La decisione

Il ricorso è stato respinto nella parte relativa agli atti ministeriali e agli atti della Conferenza permanente. Il Collegio ha richiamato le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo già confermata la compatibilità costituzionale del meccanismo di payback per il periodo 2015-2018. In particolare, il sistema è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all'obiettivo di razionalizzazione della spesa sanitaria; la prestazione imposta è sufficientemente determinata dalla legge e non viola la riserva di legge; la disciplina non è retroattiva, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015, mentre gli interventi del 2022 hanno reso operative procedure già previste; non è leso il legittimo affidamento, essendo già noto nei suoi tratti essenziali il possibile esborso ex post. I motivi aggiunti contro i provvedimenti regionali sono stati invece dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Tali atti svolgono, secondo il TAR, una funzione meramente tecnico-contabile, vincolata e ricognitiva: le Regioni verificano i dati contabili, individuano le imprese, applicano percentuali già fissate dalla legge al fatturato e determinano il quantum debeatur, senza esercitare un potere autoritativo o discrezionale. La posizione dell'impresa è quindi qualificata come diritto soggettivo al corretto calcolo dell'obbligazione patrimoniale e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. È stata disposta la translatio iudicii ai sensi dell'art. 11 c.p.a., con assegnazione dei termini per la riproposizione davanti al giudice ordinario. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La norma disciplina il tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici e il concorso delle aziende fornitrici al ripiano del superamento del tetto.

  Il meccanismo legislativo individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di concorso e le modalità essenziali per la determinazione del ripiano.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Le regioni e le province autonome definiscono l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  La disposizione attribuisce alle Regioni compiti attuativi, ricognitivi e tecnico-contabili, senza conferire un potere discrezionale o autoritativo sulla determinazione del tetto e del relativo superamento.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici.

  Costituisce la base originaria del sistema di contenimento della spesa per dispositivi medici.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Il tetto nazionale è stato fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

  Fissa il parametro percentuale del tetto nazionale di spesa.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA.

  Ha precisato i criteri di rilevazione del superamento del tetto e i termini per la relativa dichiarazione ministeriale.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo di 1.085 milioni di euro per l'anno 2023 e previsto, nella versione originaria, il pagamento ridotto del 48 per cento.

  La disciplina ha ridotto l'onere economico delle aziende; la Corte costituzionale ne ha esteso la riduzione a tutte le imprese fornitrici, eliminando la condizione della rinuncia al contenzioso.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Prevede il pagamento in misura ridotta del 25 per cento e stabilisce che l'avvenuto versamento determina la cessazione della materia del contendere.

  La sopravvenuta disciplina speciale collega al pagamento ridotto e all'accertamento regionale dell'avvenuto versamento la cessazione della materia del contendere nei giudizi contro i provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 11 c.p.a.

  Assegnando alle parti i termini di cui all'art. 11 c.p.a. per l'eventuale riproposizione dinanzi al giudice ordinario.

  Consente la prosecuzione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione mediante translatio iudicii.

• art. 133 c.p.a.

  Non si verte in ipotesi di giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a.

  Il riparto deve essere effettuato secondo la distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo, non ricorrendo una materia di giurisdizione esclusiva.

Massime di principio

• Le controversie relative ai provvedimenti regionali di payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 appartengono alla giurisdizione ordinaria quando gli atti regionali si limitano ad applicare, mediante operazioni contabili vincolate, il tetto di spesa, le percentuali di riparto e i criteri di calcolo già stabiliti dalla legge e dagli atti statali.
• Nel sistema di payback dei dispositivi medici, le Regioni non possono determinare il tetto di spesa, certificarne il superamento o quantificare autonomamente lo scostamento: tali funzioni spettano allo Stato; le Regioni devono verificare i dati contabili, individuare le imprese obbligate e applicare al fatturato la quota di ripiano predeterminata.
• Quando l'amministrazione esercita un'attività integralmente vincolata e meramente tecnico-contabile, la posizione del privato rispetto all'obbligo patrimoniale risultante dall'attività amministrativa è un diritto soggettivo, non un interesse legittimo; la controversia appartiene pertanto al giudice ordinario, secondo il criterio del petitum sostanziale.
• La disciplina del payback per gli anni 2015-2018 non viola, secondo la Corte costituzionale richiamata dal giudice amministrativo, la libertà di iniziativa economica, la riserva di legge sulle prestazioni patrimoniali, il divieto di retroattività o il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era previsto e conoscibile nei suoi tratti essenziali già dal 2015 e gli interventi successivi ne hanno reso operative le modalità applicative.
• La qualificazione formale di un atto regionale come «provvedimento» e l'eventuale indicazione, nell'atto stesso, della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non determinano la giurisdizione, che deve essere individuata in base alla natura effettiva dell'attività esercitata e alla situazione giuridica sostanziale dedotta in giudizio.

Come è indicizzato