Cassazione Civile, Sentenza n. 15236/2022 del 12/05/2022

Esito

La controversia

La Camera impugnava la sentenza del Consiglio di Stato n. 4150/2021 che aveva accolto il ricorso di P.R.S. e HSPI e annullato l'esclusione del costituendo RTI da una gara per servizi di monitoraggio ICT. La Camera sosteneva il difetto assoluto di giurisdizione del giudice amministrativo perché la materia sarebbe devoluta agli organi di autodichia parlamentare (Consiglio di giurisdizione della Camera) in base al Regolamento per la tutela giurisdizionale della Camera e al Regolamento della Camera (art. 12), e censurava la decisione per avere il Consiglio di Stato disapplicato norme regolamentari interne.

La decisione

Il giudice della suprema Corte ha respinto il ricorso della Camera. La Corte ha confermato che il giudice amministrativo può verificare se l'autodichia si applica al caso concreto e che, quando la controversia riguarda l'affidamento a terzi di appalti (materia regolata prevalentemente dal diritto dell'Unione e dalla normativa ordinaria), essa non rientra nella sfera di autonomia normativa costituzionalmente garantita alla Camera. Pertanto la cognizione della controversia spettava alla giurisdizione comune e la decisione del Consiglio di Stato (che aveva riammesso il RTI e annullato l'esclusione) è stata ritenuta corretta; non sussisteva l'obbligo, per il giudice adito, di promuovere d'ufficio un conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale.

Norme richiamate

• Costituzione

  art. 64; art. 111, ottavo comma; art. 134; artt. 24, 112, 113

  l'autodichia si fonda sull'autonomia riconosciuta agli organi costituzionali (art. 64) ma il sistema costituzionale impone la regola generale della giurisdizione di garanzia; il conflitto di attribuzione è lo strumento per dirimere reali lesioni di attribuzioni costituzionali (art. 134)

• d.lgs. n. 50/2016 (codice dei contratti pubblici)

  art. 105, comma 3, lettera a)

  limita l'impiego di lavoratori autonomi nell'esecuzione degli appalti salvo attività accessorie o strumentali; la materia degli appalti è disciplinata principalmente da diritto nazionale/UE e non rientra nell'autodichia parlamentare

• Regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli atti di amministrazione della Camera dei deputati

  art. 1 e 2 (riserva di cognizione al Consiglio di giurisdizione per "ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti estranei alla Camera, avverso gli atti di amministrazione della Camera medesima")

  il regolamento attribuisce competenza interna ma la sua portata va interpretata restrittivamente: si applica alle controversie riguardanti l'autonomia normativa e gli apparati serventi interni (es. rapporti di lavoro dei dipendenti), non automaticamente alle controversie con soggetti terzi sulle gare

• Regolamento della Camera dei deputati (c.d. maggiore)

  art. 12, comma 3, lettere e) e f); comma 6

  attribuisce all'Ufficio di Presidenza il potere di adottare regolamenti e istituisce organi interni di giudizio; ciò non implica che tutte le materie amministrative della Camera siano sottratte alla giurisdizione ordinaria

• Regolamento di amministrazione e contabilità della Camera dei deputati

  stabilisce che alle procedure di selezione dei contraenti si applicano le norme UE e, salvo diversa previsione, le disposizioni di legge vigenti per i contratti dello Stato, confermando la prevalenza della disciplina esterna sugli aspetti di gara

• Legge n. 87/1953

  richiamata dalla Camera nella censura sulle prerogative regolamentari, ma la sentenza richiama come prevalente il quadro costituzionale e le regole del diritto comune e UE in materia di appalti

Massime di principio

• Il giudice adito (ordinario o amministrativo) deve verificare, caso per caso, se l'autodichia parlamentare si applica: non è obbligato in limine a promuovere il conflitto di attribuzione quando la controversia non rientra nella sfera di autonomia normativa costituzionalmente protetta
• L'autodichia riguarda principalmente materie interne strettamente connesse all'autonomia normativa e agli apparati serventi (es. rapporti di lavoro dei dipendenti parlamentari); controversie con soggetti terzi relative ad appalti e forniture sono, di regola, devolute alla giurisdizione comune
• I regolamenti parlamentari non sono insindacabili nella loro portata interpretativa: vanno interpretati alla luce dei principi costituzionali e della normativa sovranazionale; il giudice può disapplicare una interpretazione regolamentare che ecceda l'ambito costituzionalmente consentito
• La Camera (o altro organo parlamentare) dispone di rimedi non esclusivi per tutelare le proprie attribuzioni: può adottare un regolamento preventivo di giurisdizione, promuovere il conflitto di attribuzione ove vi sia una lesione attuale, o impugnare in Cassazione per vizio assoluto di giurisdizione
• Nelle gare pubbliche la disciplina prevalente è quella dell'UE e del codice dei contratti: aspetti tecnici come qualificazione di attività come subappalto, limiti al ricorso a lavoratori autonomi e congruità di forme contrattuali devono essere valutati applicando la normativa di settore, non il regime della giustizia domestica parlamentare