Sentenza n. 1233/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento regionale del 5 dicembre 2025 che ha rigettato e archiviato l’istanza di autorizzazione unica presentata il 20 giugno 2023, deducendo cinque gruppi di censure. In primo luogo, ha sostenuto che, decorso il termine di 15 giorni senza una dichiarazione di improcedibilità, l’istanza dovesse intendersi avviata e non potesse più essere archiviata per carenze documentali; ha inoltre denunciato la violazione del termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento e la mancata sospensione in attesa della valutazione di impatto ambientale. In secondo luogo, ha contestato che la disponibilità delle aree, e in particolare il nulla osta alla concessione demaniale per le opere connesse, fosse requisito di procedibilità dell’istanza, lamentando anche il mancato ricorso al soccorso istruttorio. In terzo luogo, ha censurato la valutazione delle trascrizioni pregiudizievoli sui terreni privati, sostenendo che i contratti preliminari le attribuivano la disponibilità delle aree e che le procedure esecutive relative a due pignoramenti erano state estinte dopo il pagamento. Ha poi dedotto l’incompatibilità degli atti con la disciplina nazionale ed europea sulle energie rinnovabili e con la dichiarazione di incostituzionalità della legge regionale sarda n. 20/2024, nonché contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione e violazione dei principi di buon andamento, non aggravamento e giusto procedimento. In via subordinata ha chiesto il risarcimento del danno per il ritardo nella conclusione del procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha chiarito che il decorso del termine di 15 giorni previsto per la verifica preliminare impedisce una tardiva declaratoria di improcedibilità per mere carenze documentali estrinseche, ma non priva l’amministrazione del potere-dovere di verificare nel prosieguo se gli atti prodotti dimostrino effettivamente i requisiti sostanziali necessari. Per gli impianti fotovoltaici, la disponibilità giuridica delle aree interessate dall’impianto e dalle opere connesse deve essere dimostrata sin dalla presentazione dell’istanza. Il superamento del termine di 90 giorni non consuma il potere provvedimentale, avendo i termini natura ordinatoria in assenza di una specifica previsione contraria. Ha quindi respinto la censura sul requisito della disponibilità delle aree: le opere di connessione interessavano anche aree demaniali e la società non aveva richiesto, al momento della domanda, il nulla osta necessario a dimostrare la disponibilità di tali aree. La disponibilità di un bene demaniale non può essere sostituita da strumenti privatistici o da mere manifestazioni di volontà; occorre il titolo concessorio o, almeno, il previo atto di assenso dell’amministrazione competente. La legittimità di questa autonoma ragione di improcedibilità, trattandosi di provvedimento plurimotivato, ha assorbito l’esame delle ulteriori censure, comprese quelle sulle trascrizioni pregiudizievoli e sulla disciplina regionale ed europea. Respinta la domanda di annullamento, il TAR ha rigettato anche la domanda risarcitoria subordinata, non essendo stata dimostrata né l’illegittimità dell’azione amministrativa né la spettanza del bene della vita. Spese compensate per la complessità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 14.4 D.M. 10 settembre 2010

  Tuttavia, da ciò non discende che l’Amministrazione perda il potere-dovere di verificare, nel prosieguo dell’istruttoria, se la documentazione prodotta sia effettivamente idonea a comprovare i requisiti essenziali richiesti dalla normativa di settore ai fini della procedibilità sostanziale dell’istanza e del successivo rilascio del titolo autorizzatorio.

  Il decorso del termine per la verifica preliminare determina l’avvio del procedimento e preclude l’improcedibilità tardiva per carenze meramente estrinseche, ma non impedisce la successiva verifica sostanziale dei requisiti essenziali.

• art. 12, comma 4, d.lgs. 387/2003

  I termini procedimentali, salva diversa prescrizione specifica assente nel caso concreto, hanno natura ordinatoria e non perentoria, con la conseguenza che il loro superamento non priva l’Amministrazione del potere di provvedere.

  Il superamento del termine di conclusione del procedimento autorizzatorio non consuma il potere dell’amministrazione di adottare il provvedimento, se la legge non attribuisce espressamente al termine natura perentoria.

• punto 13.1, lett. c), D.M. 10 settembre 2010

  Tale principio trova fondamento, in primo luogo, nel punto 13.1, lett. c), delle Linee guida nazionali approvate con D.M. 10 settembre 2010, che includono tra i contenuti minimi dell’istanza “la documentazione da cui risulti la disponibilità dell’area su cui realizzare l’impianto e delle opere connesse”, ed è stato costantemente ribadito dalla giurisprudenza amministrativa, la quale ha evidenziato come la completezza documentale iniziale sia funzionale a garantire il corretto ordinamento cronologico delle istanze e ad evitare fenomeni di indebita “prenotazione” di capacità amministrativa su basi progettuali non adeguatamente definite.

  Per l’autorizzazione unica di un impianto fotovoltaico, la documentazione sulla disponibilità delle aree di impianto e delle opere connesse costituisce contenuto minimo dell’istanza e deve essere prodotta sin dalla fase introduttiva.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Ritiene al riguardo il Collegio che in linea di principio, e in assenza di una espressa previsione normativa che disponga diversamente, la stessa disposizione richiamata da parte ricorrente, vale a dire l’art. 12, D.lgs. n. 387/2003, unitamente alle Linee Guida nazionali di cui al D.M. 10/9/2010 e alle previsioni regionali sopra ricordate, tengano ferma la necessità, per quanto concerne gli impianti fotovoltaici, che al momento della presentazione dell’istanza il richiedente sia in possesso di un titolo attestante la disponibilità anche delle aree demaniali sulle quali ricadrà l’intervento.

  In assenza di una norma derogatoria, la disponibilità giuridica deve risultare al momento della domanda anche per le aree demaniali interessate dall’impianto fotovoltaico.

Massime di principio

• Il termine previsto per la verifica formale preliminare della documentazione dell’istanza autorizzatoria, una volta decorso, impedisce una tardiva declaratoria di improcedibilità per mere carenze documentali estrinseche, ma non preclude all’amministrazione di accertare successivamente se la documentazione dimostri i requisiti sostanziali necessari per la procedibilità e per il rilascio del titolo.
• Nell’autorizzazione unica per impianti fotovoltaici, il proponente deve dimostrare sin dalla presentazione dell’istanza la disponibilità giuridica delle aree interessate sia dall’impianto sia dalle opere connesse; l’onere riguarda anche le aree demaniali.
• La disponibilità di un’area demaniale non può essere dimostrata mediante soli strumenti privatistici o mere manifestazioni di volontà: occorre il titolo concessorio o, quantomeno, il previo atto di assenso dell’amministrazione titolare, necessario a comprovare la disponibilità del bene nell’ambito della domanda di autorizzazione unica.
• Salvo che una specifica disposizione stabilisca diversamente, il termine di conclusione del procedimento amministrativo è ordinatorio: il suo superamento non consuma il potere dell’amministrazione né le impedisce di provvedere.
• Quando un provvedimento plurimotivato si fonda su più ragioni autonome, la legittimità accertata anche di una sola di esse è sufficiente a mantenerlo fermo e può rendere superfluo l’esame delle restanti censure.

Come è indicizzato