Cassazione Civile, Ordinanza n. 24237/2025 del 30/08/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da una delibera Consob che, all’esito di procedimento sanzionatorio ex art. 195 T.U.F., irrogava sanzioni pecuniarie a vari componenti del consiglio di amministrazione di una banca per plurime violazioni della disciplina di settore in materia di servizi di investimento, correttezza, trasparenza, gestione degli ordini, adeguatezza e pricing delle azioni emesse dalla banca. Gli opponenti avevano contestato il provvedimento davanti alla Corte d’Appello, che aveva ridotto la sanzione. In cassazione hanno proposto tre motivi: 1) violazione delle norme processuali sull’esibizione documentale, per il rigetto dell’istanza volta ad acquisire corrispondenza tra Consob e Banca d’Italia, documenti che, secondo i ricorrenti, avrebbero dimostrato la conoscenza anticipata da parte di Consob di alcuni fatti e quindi la decadenza dal potere sanzionatorio; 2) vizio di motivazione e falsa applicazione della disciplina sostanziale e convenzionale, perché la Corte d’appello avrebbe escluso senza adeguata motivazione la natura sostanzialmente penale delle sanzioni ex art. 190 T.U.F., con conseguente mancata applicazione del favor rei, mancata separazione tra funzioni istruttorie e decisorie, e assenza di rinvio pregiudiziale alla CGUE; 3) violazione dei criteri legali di quantificazione della sanzione ex art. 11 l. 689/1981 e omesso esame di un fatto decisivo, sostenendo che la riduzione operata fosse comunque apparente, non avesse considerato le differenze individuali tra i sanzionati, l’assenza di vantaggi o perdite evitate e avesse sostanzialmente recepito la quantificazione dell’autorità vigilante.

La decisione

Per due ricorrenti è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere per intervenuto decesso, con nessuna statuizione sulle spese nei loro confronti. Nei confronti degli altri ricorrenti la Corte ha rigettato il ricorso: il primo motivo è stato ritenuto inammissibile e comunque infondato, perché l’esibizione ex art. 210 c.p.c. è rimedio residuale, non esplorativo e non può supplire all’onere probatorio; inoltre la conoscenza da parte di Consob degli atti ispettivi della Banca d’Italia non fa decorrere automaticamente il termine di contestazione dal momento dell’acquisizione presso altro organo, ma dal compimento dell’accertamento da parte dell’autorità competente. Il secondo motivo è stato ritenuto infondato, perché la motivazione della sentenza impugnata non era apparente e la giurisprudenza di legittimità esclude la natura penale delle sanzioni ex art. 190 T.U.F., sicché non sussistevano i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla CGUE né per l’applicazione del regime invocato dai ricorrenti. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per novità della censura e, comunque, perché la quantificazione della sanzione, nei limiti edittali e con richiamo ai criteri oggettivi e soggettivi dell’art. 11 l. 689/1981, non è censurabile in cassazione come riesame del merito. Le spese di legittimità sono state poste a carico dei ricorrenti soccombenti e la Corte ha dato atto dell’ulteriore contributo unificato dovuto.

Norme richiamate

• art. 195 d.lgs. n. 58 del 1998

  norma procedurale che disciplina il procedimento sanzionatorio Consob per gli illeciti in materia finanziaria.

• art. 21, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 58 del 1998

  richiamato come disposizione sostanziale violata in relazione a correttezza, diligenza e trasparenza nell’attività finanziaria.

• art. 21, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 58 del 1998

  richiamato come disposizione sostanziale violata per l’omessa adozione di procedure adeguate.

• art. 190 d.lgs. n. 58 del 1998

  la Corte ribadisce la natura amministrativa e non sostanzialmente penale delle sanzioni previste da questa norma.

• art. 194-bis d.lgs. n. 58 del 1998

  invocato dai ricorrenti in tema di criteri di commisurazione, ma la censura è dichiarata inammissibile.

• art. 210 c.p.c.

  l’esibizione documentale è mezzo istruttorio residuale, ammissibile solo se il documento è indispensabile e non acquisibile aliunde.

• art. 94 disp. att. c.p.c.

  richiamato tra le condizioni di ammissibilità dell’istanza di esibizione.

• art. 118 c.p.c.

  richiamato quale disposizione che concorre a delimitare le condizioni dell’ordine di esibizione.

• art. 119 c.p.c.

  richiamato quale disposizione che concorre a delimitare le condizioni dell’ordine di esibizione.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  rubrica dei motivi fondati su violazione di legge sostanziale o processuale.

• art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.

  rubrica del motivo relativo al vizio di motivazione apparente e alla nullità della sentenza.

• art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.

  richiamato per delimitare il sindacato di legittimità sul vizio motivazionale al minimo costituzionale.

• art. 11 l. n. 689 del 1981

  norma richiamata per la determinazione della sanzione in base a gravità del fatto, personalità del trasgressore e condizioni economiche.

• art. 14 l. n. 689 del 1981

  richiamato in tema di termine di contestazione dell’illecito amministrativo.

• art. 7 l. n. 689 del 1981

  la sanzione pecuniaria non si trasmette agli eredi; la morte dell’autore della violazione estingue l’obbligazione sanzionatoria.

• art. 8, comma 1, d.P.R. n. 115 del 2002

  in caso di cessazione della materia del contendere per morte del sanzionato, ciascuna parte sopporta le proprie spese anticipate.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  fondamento dell’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto dell’impugnazione.

• art. 47 Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea

  richiamato dai ricorrenti in relazione alle garanzie del giusto processo, ma non ritenuto incidente sulla natura della sanzione.

• art. 49 Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea

  richiamato dai ricorrenti per il principio di retroattività della lex mitior, ma ritenuto non applicabile alle sanzioni in esame secondo l’orientamento accolto.

• art. 50 Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea

  richiamato dai ricorrenti in relazione al ne bis in idem; la Corte esclude che la sanzione ex art. 190 T.U.F. ponga il relativo problema in termini sostanziali penali.

• art. 6 CEDU

  richiamato nel dibattito sulla natura penale delle sanzioni; la Corte esclude l’equiparazione per le sanzioni ex art. 190 T.U.F.

• art. 7 CEDU

  richiamato in tema di retroattività in mitius e principio di legalità in materia penale.

• art. 15, comma 1, Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici

  richiamato come fonte sovranazionale del principio di retroattività della lex mitior.

Massime di principio

• L’ordine di esibizione ex art. 210 c.p.c. è uno strumento istruttorio residuale: può essere disposto solo quando il documento sia indispensabile e non acquisibile con altri mezzi, e non può essere utilizzato per colmare carenze dell’onere probatorio della parte istante o per svolgere ricerche esplorative.
• In materia di sanzioni amministrative finanziarie, il termine di contestazione non decorre automaticamente dalla mera acquisizione degli atti ispettivi da parte di un’autorità diversa da quella competente a sanzionare, ma dal momento in cui l’autorità titolare del potere sanzionatorio ha completato, o avrebbe potuto completare ragionevolmente, l’accertamento.
• Le sanzioni amministrative pecuniarie previste dall’art. 190 T.U.F. non hanno, secondo l’orientamento richiamato, natura sostanzialmente penale; ne consegue che non si applicano automaticamente le garanzie proprie del processo penale invocate dai ricorrenti, né sussiste di regola l’obbligo di rinvio pregiudiziale alla CGUE sulla base di tale assunto.
• Il vizio di motivazione rilevante in cassazione è confinato al minimo costituzionale: la motivazione è censurabile solo se mancante, apparente, perplessa o irriducibilmente contraddittoria, non quando la parte contesti la sufficienza o condivisibilità dell’argomentazione.
• La determinazione della sanzione amministrativa entro i limiti edittali, con riferimento ai criteri legali di gravità del fatto, personalità del trasgressore e condizioni economiche, non è sindacabile in cassazione come riesame del merito se il giudice di merito ha dato conto dei parametri utilizzati.
• La deduzione di questioni nuove in cassazione è inammissibile quando richiede accertamenti di fatto non compiuti nei gradi di merito e la parte non indichi specificamente dove la questione sia stata dedotta in precedenza.
• La morte dell’autore dell’illecito amministrativo estingue l’obbligazione sanzionatoria pecuniaria e determina la cessazione della materia del contendere nei confronti del defunto, senza trasmissione agli eredi.

Come è indicizzato