Sentenza n. 983/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

L'AGCM ha dedotto, con un'unica articolata censura, la violazione dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, degli artt. 49 e 56 TFUE e dell'art. 3, comma 3, della l. n. 118/2022, nonché eccesso di potere per travisamento e difetto di istruttoria. Secondo l'Autorità, il Comune avrebbe applicato la proroga automatica e generalizzata prevista dalla normativa nazionale, senza disapplicare le disposizioni interne incompatibili con il diritto dell'Unione e senza indire procedure selettive trasparenti, imparziali e non discriminatorie. Il Comune ha eccepito il difetto di ius postulandi del difensore dell'AGCM, poiché il parere dell'Avvocatura Generale dello Stato sarebbe stato successivo alla procura e alla notifica del ricorso, nonché la sopravvenuta carenza di interesse per effetto della successiva disciplina legislativa che prorogava le concessioni fino al 30 settembre 2027. Nel merito ha sostenuto di avere già svolto alcune gare e attività preparatorie per l'affidamento delle concessioni residue. Con motivi aggiunti l'AGCM ha contestato anche la nuova proroga al 30 settembre 2027 e gli atti attuativi comunali.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Quanto allo ius postulandi, ha ritenuto applicabile l'art. 5 del R.D. n. 1611/1933, poiché sussisteva almeno un conflitto potenziale tra la posizione dell'AGCM, diretta a sostenere il contrasto della normativa interna con il diritto dell'Unione, e le possibili difese dell'Avvocatura dello Stato in favore del Governo o di altre amministrazioni. Pur richiamando l'Adunanza plenaria n. 11/2025, che ha escluso l'applicabilità dell'art. 182, comma 2, c.p.c. al processo amministrativo, il TAR ha ritenuto operante l'errore scusabile ex art. 37 c.p.a., in ragione del precedente contrasto giurisprudenziale e dell'overruling, salvaguardando il diritto di difesa dell'AGCM. Ha inoltre escluso la sopravvenuta carenza di interesse: ai sensi dell'art. 21-bis, comma 1, l. n. 287/1990, l'AGCM conserva l'interesse all'accertamento dell'illegittimità degli atti anche dopo la cessazione dei loro effetti, poiché l'azione è funzionale alla tutela dell'assetto concorrenziale e all'orientamento futuro dell'azione amministrativa. Nel merito, il TAR ha ritenuto incompatibili con il diritto eurounitario tutte le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative. L'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, insieme agli artt. 49 e 56 TFUE, impone una procedura selettiva imparziale e trasparente quando le autorizzazioni disponibili sono limitate dalla scarsità della risorsa, vietando rinnovi automatici e vantaggi al concessionario uscente. Le amministrazioni devono pertanto disapplicare la normativa nazionale incompatibile e procedere alle gare, anche in assenza di un completo riordino normativo. Poiché il Comune aveva assegnato tramite selezione solo 20 delle 117 concessioni e la maggior parte dei titoli residui risaliva a decenni prima ed era scaduta, la mancata indizione delle procedure concorrenziali è stata ritenuta sufficiente e assorbente per dichiarare l'illegittimità degli atti. Il TAR ha annullato tutti i provvedimenti impugnati e compensato le spese tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 21-bis, comma 1, l. n. 287/1990

  permane l'interesse dell'Autorità all'accertamento dell'illegittimità degli atti impugnati, anche a seguito della cessazione della loro efficacia

  L'AGCM conserva l'interesse ad agire per tutelare il corretto assetto concorrenziale del mercato e orientare l'azione amministrativa futura, anche quando l'atto impugnato abbia esaurito i propri effetti.

• art. 5 R.D. n. 1611/1933

  consente, seppur in casi eccezionali, che le Amministrazioni dello Stato possano avvalersi del patrocinio degli Avvocati appartenenti al libero foro

  Il patrocinio di un avvocato del libero foro è ammissibile quando sussista, anche solo potenzialmente, un conflitto tra l'amministrazione ricorrente e le posizioni che l'Avvocatura dello Stato potrebbe dover sostenere per altre amministrazioni pubbliche.

• art. 37 c.p.a.

  valutare l'eventuale sussistenza dei presupposti per l'operatività, quanto alla questione del rilascio della procura, dell'istituto dell'errore scusabile

  L'errore scusabile può evitare la decadenza processuale quando il vizio relativo alla procura sia stato determinato da un imprevedibile mutamento dell'orientamento giurisprudenziale e ciò sia necessario a salvaguardare il diritto di difesa.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  È richiamato quale fondamento del rinvio alle norme del codice di procedura civile, ma il TAR ha deciso la questione facendo applicazione dell'errore scusabile ex art. 37 c.p.a.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l'assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa

  Il TAR richiama la disposizione e l'Adunanza plenaria n. 11/2025, precisando che essa non è applicabile al processo amministrativo; la tutela dell'AGCM è comunque assicurata mediante l'errore scusabile.

• art. 3, comma 3, l. n. 118/2022

  La proroga generalizzata delle concessioni demaniali marittime prevista dalla disposizione deve essere disapplicata quando incompatibile con il diritto dell'Unione.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi ostano alle proroghe automatiche delle concessioni demaniali quando la concessione presenti rilevanza transfrontaliera e impongono l'apertura concorrenziale del mercato.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento

  La scarsità della risorsa demaniale impone una procedura selettiva imparziale, trasparente e adeguatamente pubblicizzata; sono vietati il rinnovo automatico e i vantaggi al prestatore uscente.

• d.lgs. n. 59/2010

  Ha recepito nell'ordinamento italiano la direttiva 2006/123/CE, le cui prescrizioni sono applicabili alle concessioni demaniali marittime.

• art. 3, l. n. 118/2022, come modificato dal D.L. n. 131/2024 convertito dalla l. n. 166/2024

  Anche le successive modifiche che hanno differito le scadenze delle concessioni devono essere disapplicate nella parte in cui prevedono proroghe generalizzate incompatibili con il diritto eurounitario.

Massime di principio

• Le proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quando la risorsa è scarsa, sono incompatibili con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi unionali di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi; le amministrazioni devono disapplicare la normativa nazionale contrastante.
• Per l'affidamento di concessioni demaniali marittime che utilizzano una risorsa naturale scarsa è necessaria una procedura selettiva trasparente, imparziale, non discriminatoria e adeguatamente pubblicizzata; non sono ammissibili rinnovi automatici né vantaggi al concessionario uscente.
• L'obbligo di indire le procedure concorrenziali sussiste anche quando non sia stato completato il riordino nazionale della materia: le amministrazioni concedenti devono comunque avviare le gare, utilizzando la disciplina disponibile e i principi applicabili come quadro di riferimento.
• L'AGCM mantiene un interesse concreto all'impugnazione degli atti di proroga delle concessioni anche dopo la cessazione della loro efficacia, quando l'azione è diretta a tutelare l'assetto concorrenziale del mercato e a orientare la futura attività amministrativa.
• Quando un mutamento giurisprudenziale imprevedibile incide sulla validità della procura o sullo ius postulandi, il giudice può applicare l'errore scusabile per evitare che la parte, che abbia agito secondo l'orientamento anteriormente consolidato, perda il diritto di difesa.

Come è indicizzato