Sentenza n. 4607/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria aveva richiesto per il 2023 due alternative di adeguamento tariffario: +1,51% in caso di approvazione del nuovo PEF e +6,39% qualora tale aggiornamento non fosse concluso. La concedente Concessioni Autostradali Lombarde aveva svolto l’istruttoria e dichiarato il nulla osta a entrambe le proposte. ART aveva invece sostenuto che l’adeguamento dovesse essere differito fino alla definizione dell’aggiornamento del PEF; il MIT, con nota del 4 gennaio 2023, aveva negato il riconoscimento dell’incremento dal 1° gennaio 2023, prospettandone un eventuale recupero dopo l’approvazione del nuovo PEF. La ricorrente ha dedotto: 1) incompetenza della Direzione generale, sostenendo che la decisione spettasse al MIT e al MEF con decreto interministeriale; 2) violazione dell’art. 21, comma 5, d.l. 355/2003 e dell’art. 19 della Convenzione, perché il diniego sarebbe consentito soltanto per errori nella formula o nei conteggi, oppure per gravi inadempienze convenzionali tempestivamente contestate; 3) illegittima subordinazione dell’adeguamento all’approvazione del PEF, senza accertamento dello stato e delle cause del ritardo, senza indicazione di modalità, tempi e criteri del prospettato recupero e senza esame della richiesta alternativa del 6,39%; 4)-6) illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. e dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, parità di trattamento e libertà d’iniziativa economica, dell’art. 13, comma 3, d.l. 162/2019, come modificato. Con motivi aggiunti la società ha impugnato due note ART del 2021, indicate come possibili atti presupposti. Le amministrazioni hanno eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse, sostenendo che l’Atto aggiuntivo n. 4 e le poste figurative avrebbero trasferito ai periodi successivi il recupero degli incrementi non riconosciuti.

La decisione

Respinta l’eccezione di improcedibilità: le amministrazioni non hanno dimostrato che l’incremento richiesto per il 2023 fosse stato integralmente riconosciuto né che fossero cessati gli effetti pregiudizievoli; il recupero tramite poste figurative risultava eventuale e permaneva inoltre l’interesse anche in vista di possibili azioni risarcitorie. Il primo motivo, relativo all’incompetenza, è stato respinto: il Collegio ha qualificato la nota ministeriale come atto soprassessorio e ricognitivo, che non decide nel merito la domanda tariffaria ma ne arresta il procedimento in attesa del nuovo PEF; perciò non ricadeva nello schema della decisione tariffaria mediante decreto interministeriale previsto dall’art. 21 del d.l. 355/2003 e dall’art. 19 della Convenzione. Il secondo e il terzo motivo sono stati accolti: l’art. 21, comma 5, d.l. 355/2003 e l’art. 19 della Convenzione individuano tassativamente le cause di diniego, ossia l’inesattezza dei valori o dei conteggi e le gravi inadempienze convenzionali tempestivamente contestate. Nel caso concreto non risultavano contestazioni sui conteggi né inadempimenti della concessionaria; il diniego si fondava soltanto sul mancato perfezionamento del PEF e sul richiamo all’art. 13, comma 3, d.l. 162/2019, disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale con sentenza n. 147 del 2025. La correlazione tra PEF e tariffe non autorizza, da sola, a introdurre un’ulteriore causa di diniego o a sospendere il procedimento senza termine certo. È stata quindi annullata la nota ministeriale del 4 gennaio 2023 e, quale presupposto della decisione ministeriale, la nota ART del 12 dicembre 2022. Il Ministero deve provvedere nuovamente sulla proposta tariffaria nel rispetto della legge e della Convenzione. Gli ulteriori motivi, inclusi quelli di illegittimità costituzionale, sono stati assorbiti; le note ART del 2021 sono state ricomprese nell’accoglimento e nell’annullamento disposto dal dispositivo. MIT e ART sono stati condannati in solido alle spese, liquidate in € 3.000 oltre oneri di legge; spese compensate nei confronti del MEF.

Norme richiamate

• art. 21, comma 5, d.l. 355/2003

  Al contempo, la norma individua in modo tassativo le ipotesi che possono giustificare il diniego di aggiornamento, limitandole: a) alle verifiche relative alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi; b) alla sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione, purché formalmente contestate al concessionario entro il 30 giugno precedente.

  Le cause che consentono di negare l’adeguamento annuale sono tassative: errori nei valori o nei conteggi della formula revisionale e gravi inadempienze convenzionali formalmente contestate entro il 30 giugno precedente. Il mancato aggiornamento del PEF non costituisce un’ulteriore causa di diniego.

• art. 19 della Convenzione Unica

  La Convenzione unica, stipulata il 1° agosto 2007 tra Società Pedemontana Lombarda s.p.a. e Concessioni Autostradali Lombarde s.p.a. recepisce e specifica le previsioni normative, riconoscendo, all’art. 19, il diritto del concessionario all’adeguamento annuale delle tariffe e ribadendo i presupposti motivazionali tassativi che possono legittimare il rigetto della variazione proposta.

  La Convenzione riconosce il diritto del concessionario all’adeguamento annuale e conferma che il rigetto è legittimo soltanto in presenza dei presupposti tassativi previsti dalla disciplina normativa.

• art. 13, comma 3, d.l. 162/2019

  Pertanto, il richiamo nella nota impugnata al citato art. 13, co. 3, nella parte in cui subordina l’adeguamento tariffario al perfezionamento dell’iter di approvazione del nuovo PEF, non costituisce una motivazione idonea a determinare l’arresto del procedimento di aggiornamento.

  La disposizione, dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale con sentenza n. 147 del 2025, non può fondare l’arresto del procedimento di adeguamento tariffario in attesa dell’approvazione del nuovo PEF.

• art. 3 Cost.

  Da tale inquadramento del fenomeno – ha affermato la Corte - discende che a fronte di un procedimento “finalizzato a garantire l’equilibrio tra le parti insito nell’adozione del modulo consensuale (recte: contrattuale), risulta del tutto distonica una disposizione che, regolando direttamente quel procedimento, incide unilateralmente su un elemento della fattispecie, in senso sfavorevole per una sola delle parti.

  Nel rapporto concessorio regolato in forma contrattuale, una disciplina che incida unilateralmente e sfavorevolmente sulla posizione del concessionario altera l’equilibrio tra le parti e richiede un’adeguata giustificazione di interesse pubblico; la Corte costituzionale ha ritenuto irragionevole la disciplina che differiva l’adeguamento tariffario.

• art. 37, comma 2, lettere b), c) e g), d.l. 201/2011

  Alla nuova Autorità di regolazione del settore, infatti, il legislatore ha attribuito la competenza a definire i "criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell’esigenza di assicurare l’equilibrio economico delle imprese regolate, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori”; a “verificare la corretta applicazione da parte dei soggetti interessati dei criteri fissati ai sensi della lettera b)” nonché, con particolare riferimento al settore autostradale, a stabilire “sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap, con determinazione dell’indicatore di produttività X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione”.

  ART definisce i criteri tariffari, ne verifica la corretta applicazione e stabilisce i sistemi tariffari autostradali. Tali competenze regolatorie non trasformano, tuttavia, il mancato aggiornamento del PEF in una causa autonoma di diniego dell’adeguamento annuale.

• art. 43, commi 1 e 2-bis, d.l. 201/2011

  Nell’esercizio delle suddette competenze, ART ha avviato nel 2020 un procedimento specifico per definire il sistema tariffario di pedaggio relativo alla Convenzione Unica tra Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A. e Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A. Con delibera n. 70/2020 del 26 marzo 2020, ART ha indetto una consultazione pubblica sullo schema di sistema tariffario allegato.

  Il testo richiama la disciplina dell’intervento di ART nell’aggiornamento delle convenzioni autostradali, ma non formula in questo passaggio una regola interpretativa autonoma rilevante per la decisione.

Massime di principio

• L’adeguamento tariffario annuale di una concessione autostradale può essere negato soltanto per le cause tassativamente previste dalla disciplina normativa e convenzionale: inesattezza dei valori o dei conteggi della formula revisionale oppure gravi inadempienze convenzionali formalmente contestate nei termini. Il mancato perfezionamento dell’aggiornamento del PEF non integra, da solo, un’ulteriore causa di diniego.
• La correlazione tra aggiornamento del PEF e adeguamento tariffario non autorizza l’amministrazione a sospendere o differire sine die il procedimento tariffario in attesa dell’approvazione del PEF, se tale causa di sospensione non è prevista dalla disciplina applicabile.
• La nota che arresta il procedimento tariffario rinviando ogni valutazione all’approvazione futura del PEF è lesiva e impugnabile quando differisce il soddisfacimento dell’interesse del concessionario a un evento futuro e incerto, anche se non costituisce una decisione sul merito della proposta.
• L’eccezione di sopravvenuta carenza d’interesse non è fondata sulla mera prospettazione di un recupero futuro degli incrementi tariffari tramite poste figurative: occorre dimostrare che la pretesa sia stata integralmente soddisfatta e che siano cessati gli effetti pregiudizievoli dell’atto impugnato. Può inoltre permanere l’interesse all’accertamento dell’illegittimità in vista di possibili azioni risarcitorie.

Come è indicizzato