Sentenza n. 7025/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I proprietari di due strutture ricettive confinanti, poste ai lati opposti dell’Hotel Vienna, hanno proposto due appelli riuniti contro le sentenze del TAR Veneto che avevano dichiarato improcedibile il ricorso contro la deliberazione consiliare e la convenzione, e inammissibile per difetto di interesse quello contro il permesso di costruire. Quanto alla prima sentenza, hanno contestato la qualificazione della deliberazione e della convenzione come atti endoprocedimentali non lesivi e la mancata riunione del relativo giudizio con quello autonomamente proposto contro il permesso di costruire; hanno inoltre riproposto le censure di primo grado, deducendo, tra l’altro, mancata considerazione delle osservazioni presentate, carenze documentali per le premialità previste dalla l.r. Veneto n. 14/2019 e per l’efficienza energetica, mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, carenze della relazione geologica, violazioni delle regole sulle distanze e difformità del progetto rispetto alla deliberazione e alla convenzione. Contro la sentenza sul permesso di costruire hanno censurato il difetto di interesse rilevato dal TAR, l’omessa o insufficiente motivazione, i rischi idraulici e geologici, le distanze, la pendenza della rampa dei garage interrati, le asserite carenze relative alle premialità energetiche, alle barriere architettoniche, agli impianti, alle misure antiallagamento e alla relazione geologica. Hanno inoltre sostenuto che le integrazioni progettuali del marzo 2025 avessero modificato sostanzialmente il progetto, rendendo necessaria una nuova approvazione consiliare, anche in relazione al limite di altezza di 21 metri previsto dalla deliberazione comunale n. 28 del 9 maggio 2024, mentre il progetto avrebbe raggiunto 24,60 metri. Hanno infine contestato le eccezioni di rito, comprese quelle relative alla natura collettiva del ricorso e alla specificità delle censure, e chiesto l’esame dei motivi nel merito o il rinvio al TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli e li ha accolti, annullando entrambe le sentenze del TAR e rimettendo le controversie al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a., senza pronunciarsi sul merito delle censure edilizie e urbanistiche. Ha riformato la sentenza n. 2464/2025 perché la deliberazione consiliare e la convenzione, per il loro concreto contenuto e per la loro capacità di consolidare l’assetto dell’intervento, hanno autonoma efficacia lesiva e sono autonomamente impugnabili, non essendo meri atti endoprocedimentali. Ha inoltre affermato che, quando un atto successivo connesso sul piano procedimentale e funzionale a quello già impugnato è contestato con ricorso autonomo anziché con motivi aggiunti, la parte è libera di scegliere questa modalità e il giudice, in presenza della connessione, deve riunire i giudizi per esaminare unitariamente il rapporto, salvo che tale connessione manchi. Ha riformato anche la sentenza n. 2466/2025: la vicinanza delle attività turistico-ricettive e le perizie di parte, considerate in relazione al progetto concreto e ai molteplici motivi dedotti, dimostrano legittimazione e interesse, rendendo necessaria la verifica nel merito. Ha respinto le eccezioni delle parti appellate sull’impugnabilità degli atti e sull’interesse, sulla proponibilità del ricorso collettivo — ammissibile in presenza di identità delle situazioni sostanziali e processuali — e sulla genericità delle censure. Le doglianze sostanziali sono state rimesse al TAR perché non esaminate in primo grado. Spese del doppio grado compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 43, comma 3, c.p.a.

  Va dunque affermato che la parte destinataria di un atto successivo, avvinto da connessione procedimentale e funzionale a quello già impugnato con ricorso principale, ha la facoltà, e non già l’obbligo, di impugnarlo con motivi aggiunti, ben potendo instaurare un autonomo giudizio. Tale regola si ricava dalla piana lettura dell’art. 43, comma 3, c.p.a. prima riportato.

  La parte può impugnare l’atto successivo connesso mediante motivi aggiunti oppure con autonomo ricorso; la scelta del ricorso separato non è preclusa.

• art. 70 c.p.a.

  In casi del genere, a meno che manchi quella connessione procedimentale e funzionale più volte richiamata, il giudice deve disporre la riunione tra i due ricorsi per effettuare una valutazione complessiva del rapporto intercorrente tra l’amministrazione e l’amministrato nell’ottica di un giudizio sul rapporto e non più sull’atto.

  Quando atti connessi sul piano procedimentale e funzionale sono impugnati in giudizi distinti, la riunione è doverosa, salvo che manchi la connessione, così da consentire una valutazione complessiva del rapporto.

• art. 105 c.p.a.

  In conclusione, essendo mancato lo scrutinio nel merito delle doglianze formulate nei due ricorsi proposti in primo grado, in adesione ai recenti orientamenti dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, le sentenze impugnate vanno riformate con rinvio, ex art. 105 c.p.a., al giudice di primo grado.

  Poiché il TAR non ha scrutinato nel merito le doglianze, il Consiglio di Stato riforma le sentenze impugnate e rimette le controversie al giudice di primo grado.

Massime di principio

• La deliberazione e la convenzione che definiscono concretamente l’assetto di un intervento edilizio convenzionato e sono idonee a consolidarlo possono avere autonoma capacità lesiva e sono autonomamente impugnabili; non sono necessariamente meri atti endoprocedimentali per il solo fatto di precedere il permesso di costruire.
• Quando un atto successivo è connesso sul piano procedimentale e funzionale a un atto già impugnato, la parte può contestarlo con motivi aggiunti oppure mediante autonomo ricorso: l’impugnazione con ricorso separato è una facoltà, non un onere.
• Se atti tra loro connessi sul piano procedimentale e funzionale sono impugnati in giudizi autonomi, il giudice deve riunire i ricorsi, salvo che la connessione manchi, per consentire una valutazione complessiva del rapporto amministrativo.
• Nelle controversie edilizie, la prossimità delle attività e la documentazione tecnica di parte possono dimostrare l’interesse concreto al ricorso quando, considerate in relazione al progetto specifico e alle censure proposte, attestino un pregiudizio concreto derivante dalla sua realizzazione.
• Il ricorso collettivo è ammissibile quando i ricorrenti si trovano in situazioni sostanziali e processuali identiche.

Come è indicizzato