Cassazione Civile, Sentenza n. 23419/2023 del 01/08/2023

Esito

La controversia

Controversia avente ad oggetto la ripetizione di somme erogate indebitamente a titolo di retribuzione di posizione e di risultato per gli anni 2001-2003 (importo contestato €49.203,03). La Corte d'Appello di Firenze aveva ritenuto nulla la contrattazione decentrata comunale e, tuttavia, aveva dichiarato irripetibili le somme in forza della sanatoria prevista dall'art. 4, comma 3 del d.l. 6 marzo 2014, n.16 (convertito), ritenendo applicabili i suoi effetti anche a fatti anteriori alla riforma del d.lgs. n.150/2009. Il Comune ha impugnato in Cassazione chiedendo, tra l'altro, che venga disposta la non applicabilità temporale della sanatoria alle fattispecie anteriori alla vigenza del d.lgs. n.150/2009 e la legittima ripetizione dell'indebito. La resistente (Piccinni) ha opposto eccezioni di prescrizione quinquennale, buona fede/legittimo affidamento e altre censure.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo del ricorso del Comune e ha cassato la sentenza impugnata per la parte in cui aveva applicato la sanatoria del d.l. n.16/2014 a vicende ratione temporis non contemplate dalla norma. La Corte ha ritenuto che l'art. 4, comma 3 del d.l. n.16/2014 ha efficacia sanante limitata agli atti di costituzione e utilizzo dei fondi adottati dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n.150/2009, e non opera in relazione a contrattazioni anteriori. Sulla restante materia la Corte ha respinto le censure della Piccinni: ha confermato la prescrizione decennale del diritto di ripetizione (decorrenza dal momento del pagamento) e ha escluso che la buona fede del percettore impedisca in via assoluta la ripetizione da parte della P.A.; la buona fede incide soltanto sui profili accessori (interessi) e sulle modalità di recupero (dovere di rateazione, possibile inesigibilità temporanea o parziale in situazioni particolari). Decidendo nel merito ex art. 384 c.p.c., la Corte ha rigettato la domanda di Piccinni e ha compensato le spese processuali.

Norme richiamate

• art. 2033 cod. civ.

  Disciplina la ripetizione dell'indebito: applicabile ai rapporti con la pubblica amministrazione; la buona fede del percettore rileva solo ai fini degli interessi e non esclude di per sè la ripetizione, ma impone che le modalità di recupero siano conformi a buona fede oggettiva (rateizzazione, valutazione delle condizioni economiche del debitore, eventuale inesigibilità temporanea/parziale).

• art. 4, comma 3, d.l. 6 marzo 2014, n. 16 (convertito dalla l. 2 maggio 2014, n. 68)

  «Fermo restando l'obbligo di recupero previsto dai commi 1 e 2, non si applicano le disposizioni di cui al quinto periodo del comma 3-quinquies dell'articolo 40 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi, comunque costituiti, per la contrattazione decentrata adottati anteriormente ai termini di adeguamento previsti dall'articolo 65 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, e successive modificazioni, che non abbiano comportato il riconoscimento giudiziale della responsabilità erariale, adottati dalle regioni e dagli enti locali che hanno rispettato il patto di stabilità interno, la vigente disciplina in materia di spese e assunzione di personale, nonché le disposizioni di cui all'articolo 9, commi 1, 2-bis, 21 e 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni»

  La norma introduce una sanatoria limitata: opera esclusivamente rispetto agli atti di costituzione e utilizzo dei fondi adottati dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n.150/2009 e non è una generalizzata sanatoria retroattiva di tutte le nullità contrattuali verificatesi in qualsiasi periodo. L'espressione «comunque costituiti» riguarda la modalità di costituzione del fondo, non il periodo temporale antecedente alla riforma.

• art. 40, comma 3-quinquies, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165

  Prevede la nullità delle clausole della contrattazione decentrata che violino vincoli o limiti imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge; la norma rileva per stabilire l'indebito dei pagamenti effettuati sulla base di clausole nulle.

• d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 (art. 65)

  Riforma della contrattazione pubblica che ha fissato nuovi termini e regole di adeguamento per la contrattazione integrativa; il d.l. n.16/2014 si riferisce ai termini previsti da questa riforma per delimitare la sanatoria.

• art. 2948 cod. civ.

  Non applicabile al caso quale termine quinquennale per la ripetizione delle retribuzioni indebitamente corrisposte, perché quella norma richiede una cadenza periodica del credito prevista ex ante dal titolo; la Corte ha escluso l'applicazione del termine quinquennale e ha affermato la prescrizione decennale.

• art. 2934 cod. civ. (comma 2)

  Richiamata per spiegare che l'imprescrittibilità dei diritti indisponibili non opera a detrimento della prescrizione delle singole azioni di credito pecuniario, le quali restano soggette alla prescrizione ordinaria.

• art. 1175 cod. civ.

  Richiamato dalla Corte costituzionale come fonte della clausola generale che impone l'osservanza della buona fede nell'esercizio dei diritti; utile per modulare le modalità di ripetizione dell'indebito (es. rateazione, inesigibilità).

• legge n. 241/1990 (art. 7, 8, 21‑novies)

  Esclusa l'applicabilità delle regole di procedimento amministrativo (comunicazione di avvio procedimento) alla ripetizione delle somme indebitamente erogate, poiché il recupero è qualificato come atto di natura privatistica riconducibile all'art. 2033 c.c., non come provvedimento di esercizio di potestà amministrativa.

Massime di principio

• La sanatoria introdotta dal d.l. n.16/2014 (art.4, comma 3) non ha efficacia retroattiva generalizzata: si applica solo agli atti di costituzione e di utilizzo dei fondi adottati dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n.150/2009; atti anteriori restano disciplinati dalla normativa previgente.
• Nel rapporto di pubblico impiego privatizzato la ripetizione delle somme indebitamente corrisposte è ammessa anche quando il lavoratore ha agito in buona fede; la buona fede incide su interessi e sulle modalità di recupero (dovere di rateizzare, valutare condizioni economiche, possibile inesigibilità temporanea o parziale) ma non determina di per sé l'irripetibilità dell'indebito.
• Il termine di prescrizione per l'azione della P.A. a ripetere retribuzioni indebitamente corrisposte è decennale e decorre dal momento del pagamento della singola mensilità (momento in cui nasce il credito indebito).
• Il recupero delle somme indebitamente erogate dalla P.A. è qualificato come azione di diritto privato (ripetizione di indebito ex art.2033 c.c.) e non come esercizio di poteri amministrativi; pertanto, non è soggetto alle regole procedimentali dell'art. 21‑novies o alla comunicazione di avvio del procedimento ex l.241/1990.
• La nullità delle clausole della contrattazione decentrata che violano vincoli nazionali rende indebito il pagamento basato su quelle clausole e legittima l'azione dell'ente per la ripetizione; la P.A. ha un obbligo/dovere di recupero, omissione del quale può configurare danno erariale.
• Anche quando è riconosciuto il diritto della P.A. alla ripetizione, il giudice deve modulare le modalità di recupero in modo conforme a buona fede oggettiva: valutare rateizzazione, condizioni di vita del debitore e, in casi eccezionali, dichiarare l'inesigibilità temporanea o parziale della prestazione.