Cassazione Civile, Sentenza n. 9499/2023 del 06/04/2023

Esito

La controversia

Il ricorso verteva sulla decisione della Corte d'Appello di Bologna che aveva ritenuto che i contratti d'appalto non fossero stati stipulati nella forma scritta 'ad substantiam' e che quindi il verbale di aggiudicazione non producesse equivalenza contrattuale. Il Comune deduceva la violazione dell'art. 1326 c.c. e, soprattutto, dell'art. 16 del R.D. 2440/1923, sostenendo che il verbale di aggiudicazione, per la normativa vigente ratione temporis, equivale al contratto e quindi aveva effetto vincolante anche per la P.A.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso del Comune, ritenendo fondato il rilievo circa l'applicabilità dell'art. 16 R.D. 2440/1923 (e la relativa giurisprudenza delle Sezioni Unite) alla fattispecie ratione temporis e in via analogica anche agli enti locali, salvo che dal verbale emerga volontà dell'amministrazione di rinviare la costituzione del vincolo. Ha quindi cassato la sentenza della Corte d'Appello n. 389/2019 e ha rinviato la causa alla Corte d'Appello di Bologna in diversa composizione per un nuovo esame e per la regolamentazione delle spese; gli ulteriori motivi di ricorso sono stati assorbiti.

Norme richiamate

• R.D. 18.11.1923, n. 2440 - art. 16

  i processi verbali di aggiudicazione definitiva, in seguito ad incanti pubblici o a private licitazioni, equivalgono per ogni effetto legale al contratto

  La Corte ha ritenuto che la disposizione fosse applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame e non fosse stata abrogata dalla normativa successiva pertinente; il verbale di aggiudicazione equivale al contratto e vincola l'amministrazione salvo espressa volontà nel verbale di rinviare la costituzione del vincolo

• R.D. 18.11.1923, n. 2440 - art. 17

  Richiamata la possibilità che la forma scritta 'ad substantiam' si realizzi anche mediante incontro di dichiarazioni scritte separate, incluse forme di atto amministrativo; ciò aiuta a valutare la formazione del vincolo anche tramite documenti distinti nel tempo

• D.P.R. 21.12.1999, n. 554 - art. 109

  la stipulazione del contratto di appalto deve aver luogo entro sessanta giorni dalla aggiudicazione nel caso di pubblico incanto, licitazione privata ed appalto-concorso

  Si tratta di disposizione regolamentare che impone un termine per la stipulazione, ma la Corte ha ritenuto che, anche se cronologicamente rilevante, essa non possa derogare alla norma sovraordinata dell'art. 16 R.D. 2440/1923 nella fattispecie ratione temporis

• Legge 11.2.1994, n. 109 ("Merloni")

  La Corte ha osservato che la legge Merloni non ha espresso abrogato l'art. 16 R.D. e non può essere interpretata come abrogazione implicita automatica; dunque non escludeva di per sé l'equivalenza del verbale al contratto

• D.Lgs. 12.4.2006, n. 163 - art. 11

  divenuta efficace l'aggiudicazione definitiva ... la stipulazione del contratto ... ha luogo entro il termine di sessanta giorni ... il contratto è stipulato, a pena di nullità, con atto pubblico notarile informatico ... ovvero ... scrittura privata

  Norma successiva citata dalla Corte ma non applicabile ratione temporis al caso; inoltre la disciplina successiva (evoluzioni legislative) non travolge automaticamente la portata dell'art. 16 del R.D. 2440/1923 per i fatti oggetto di causa

• R.D. 3.3.1934, n. 383 - art. 87 e D.Lgs. 18.8.2000, n. 267 - art. 274

  Il R.D. 383/1934 aveva collegamenti normativi con l'applicazione dell'art. 16 ai comuni, ma alcune disposizioni di quel testo unico sono state abrogate dal D.Lgs. 267/2000; la Corte ha comunque ritenuto percorribile l'applicazione analogica dell'art.16 anche agli enti locali

Massime di principio

• Se l'aggiudicazione è avvenuta in un periodo in cui l'art. 16 del R.D. 2440/1923 era applicabile ratione temporis, il verbale di aggiudicazione può valere come contratto vincolante anche per la P.A., salvo che dal verbale non risulti la volontà espressa dell'amministrazione di rinviare la costituzione del vincolo
• La disciplina normativa successiva (Legge Merloni, DPR 554/1999, d.lgs. 163/2006) non abroga automaticamente una norma anteriore: occorre valutare abrogazioni espresse, incompatibilità manifesta e la decorrenza temporale delle norme per capire quale regime si applichi
• Per la forma scritta 'ad substantiam' dei contratti pubblici, la giurisprudenza consente che il requisito sia soddisfatto dall'incontro di scritti separati (anche atti amministrativi), dunque va valutata l'intera sequenza documentale (verbali, capitolati, accettazioni, cauzioni, inizio lavori) per stabilire la formazione del vincolo
• L'amministrazione può validamente prevedere nel bando o nel verbale che il vincolo nasca solo con la successiva stipula: in tal caso il verbale non equivale al contratto; l'assenza di tale clausola rafforza l'efficacia vincolante del verbale
• In controversie analoghe la verifica deve concentrarsi su (i) momento e regime normativo in cui è avvenuta l'aggiudicazione, (ii) contenuto del verbale e dei documenti contrattuali, (iii) comportamenti concreti delle parti (es. versamento cauzioni, esecuzione lavori) e (iv) eventuali manifestazioni amministrative che rinviino la costituzione del vincolo
• La cassazione favorevole al ricorrente comporta spesso il rinvio per nuovo esame: dunque, anche se il ricorso riesce, la controversia sostanziale può essere ulteriormente valutata dal giudice di merito secondo il principio di diritto enunciato dalla Corte