Sentenza n. 6856/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società Mondeo S.r.l. ha appellato la sentenza con cui il TAR Veneto aveva respinto la domanda di risarcimento del danno da ritardo proposta contro il Comune di Montecchio Maggiore. La controversia riguardava il procedimento di approvazione del Piano di Lottizzazione Cordellina, relativo ad aree originariamente agricole e successivamente riclassificate a destinazione produttiva. La società aveva presentato un atto unilaterale d'obbligo, optato per la monetizzazione delle aree da cedere al Comune e versato euro 404.094,34. Aveva poi presentato il progetto del piano di lottizzazione nell'aprile 2003. La deliberazione consiliare n. 65 del 2002 prevedeva, secondo l'appellante, la presentazione del progetto entro un anno e la stipula della convenzione entro i sei mesi successivi, con scadenza quindi al 21 dicembre 2003. Il piano fu invece adottato nel marzo 2008, approvato nel maggio 2008, la convenzione fu stipulata nel dicembre 2010 e il permesso di costruire per le opere di urbanizzazione fu rilasciato nel marzo 2011. L'appello era articolato in sette motivi: erronea interpretazione della deliberazione n. 65 del 2002 e dei relativi termini; erronea attribuzione alla società degli obblighi viabilistici relativi alla strada provinciale e alla rotatoria; erronea qualificazione della condotta della società come non collaborativa e concorsuale nella causazione del ritardo; erronea imputazione alla società del ritardo nella stipula della convenzione; violazione degli artt. 1218 e 2043 c.c. e dei principi sul danno da ritardo; violazione degli artt. 1, 2 e 2-bis l. 241/1990; erronea valutazione e quantificazione delle poste di danno. La società chiedeva il ristoro dei costi finanziari del mutuo, delle spese di locazione e ristrutturazione di un immobile alternativo, del danno da immobilizzazione del capitale versato per la monetizzazione e della maggiore ICI. Il Comune eccepiva l'irricevibilità o inammissibilità della domanda in relazione alla non retroattività dell'art. 2-bis l. 241/1990, la prescrizione del credito e, nel merito, negava l'illegittimità del ritardo, richiamando la complessità dell'assetto viabilistico, le carenze progettuali e la condotta dei privati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto le eccezioni preliminari del Comune. Ha ritenuto che la risarcibilità del danno da ritardo nell'adozione di un provvedimento favorevole fosse riconosciuta anche prima dell'introduzione dell'art. 2-bis l. 241/1990, richiamando l'Adunanza plenaria n. 7 del 2005. Ha inoltre qualificato l'inerzia amministrativa come illecito permanente, protrattosi almeno sino all'approvazione del piano, con conseguente tempestività dell'azione proposta nel 2011 anche rispetto al termine quinquennale di prescrizione. Nel merito, ha escluso che la deliberazione comunale contenesse un'obbligazione contrattuale in senso proprio: il superamento di un termine autoimposto dall'amministrazione nell'esercizio di poteri pubblicistici dà luogo, ricorrendone gli altri presupposti, a responsabilità aquiliana da danno da ritardo. Ha tuttavia accolto la censura sull'interpretazione della deliberazione n. 65 del 2002, ritenendo che i termini ivi previsti si applicassero anche alla società Mondeo, il cui atto d'obbligo prevedeva non solo la monetizzazione delle aree, ma anche la realizzazione di opere di urbanizzazione. Il termine per la stipula della convenzione e il rilascio del titolo relativo alle opere di urbanizzazione scadeva pertanto il 21 dicembre 2003. Il Comune aveva invece approvato il piano soltanto il 30 maggio 2008 e stipulato la convenzione il 20 dicembre 2010. La verificazione disposta in appello ha accertato che l'intersezione viaria controversa ricadeva all'esterno dell'ambito di Mondeo, riguardava gli impegni assunti dalle società proprietarie dell'ambito distinto e non incideva direttamente sulle aree dell'appellante. Di conseguenza, la società non era obbligata a contribuire agli oneri relativi a quelle opere e il suo rifiuto di assumerseli non poteva essere qualificato come condotta non collaborativa né come concorso colposo ai sensi dell'art. 1227 c.c. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso che alla società potesse essere imputata la mancata attivazione di rimedi allora non disponibili o non adeguati: i commi 9-bis e seguenti dell'art. 2 l. 241/1990 non erano ancora vigenti e la società aveva comunque attivato il rimedio sostitutivo previsto dalla normativa regionale. È stato invece riconosciuto un parziale concorso della società per il ritardo nell'acquisizione della fideiussione, necessaria per la stipula della convenzione. È stata ritenuta erronea l'imputazione alla società del ritardo derivante dalla mancata approvazione del progetto esecutivo e dall'acquisizione del nulla osta SNAM, poiché tali adempimenti erano necessari per il successivo rilascio dei titoli edilizi e non per la stipula della convenzione. Quanto al danno, il Collegio ha riconosciuto la sussistenza della responsabilità del Comune, ravvisando il superamento colposo e ingiustificato dei termini, la spettanza del bene della vita e il nesso causale, ma ha escluso il riconoscimento automatico delle singole poste. Ha respinto il danno relativo agli interessi passivi del mutuo, ritenendo imprudente la sua stipula prima dell'approvazione del piano, della convenzione e del titolo edilizio, e non provata l'impossibilità di impiegare diversamente la provvista. Ha dichiarato inammissibile la domanda relativa alla maggiore ICI perché proposta per la prima volta in appello. Ha riconosciuto, nei limiti della prova disponibile e mediante liquidazione equitativa, il danno da immobilizzazione della somma versata per la monetizzazione e il danno da locazione e ristrutturazione dell'immobile alternativo, stabilendo per ciascuna voce un importo pari al 20 per cento della somma indicata nella perizia di parte. Ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a., il Comune è stato onerato di formulare entro sessanta giorni una proposta di pagamento secondo tali criteri, con rivalutazione monetaria e interessi. L'appello è stato quindi parzialmente accolto, la sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato accolto nei limiti indicati. Il Comune è stato condannato agli oneri della verificazione, quantificati in euro 6.000, e alle spese di lite del doppio grado, quantificate in euro 7.000.

Norme richiamate

• art. 2-bis l. 241/1990

  La risarcibilità del danno da ritardo non dipende esclusivamente dall'introduzione dell'art. 2-bis, poiché la responsabilità per la tardiva adozione di un provvedimento favorevole era già riconosciuta anteriormente dalla giurisprudenza amministrativa.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  La domanda di risarcimento del danno da ritardo conseguente all'inosservanza del termine di conclusione del procedimento è ricondotta alla responsabilità aquiliana e richiede la verifica dell'elemento soggettivo, dell'ingiustizia del danno, del nesso causale e della prova del pregiudizio.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Quando non è agevole determinare la concreta misura del danno, il giudice può fissare i criteri in base ai quali l'amministrazione deve formulare una proposta di pagamento.

• art. 1223 c.c.

  Le conseguenze risarcibili sono limitate ai danni che siano conseguenza immediata e diretta dell'illecito.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è utilizzabile quando il danno è provato nella sua esistenza, ma la sua precisa quantificazione non è possibile o agevole.

• art. 1227 c.c.

  Il risarcimento è escluso o ridotto per il concorso causale del danneggiato e per i danni che avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza; il principio si applica anche alla responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell'amministrazione per lesione di interessi legittimi e per inosservanza colposa del termine procedimentale ha natura extracontrattuale.

• art. 2056 c.c.

  I criteri di cui agli artt. 1223, 1226 e 1227 c.c. si applicano anche alla quantificazione del danno da responsabilità extracontrattuale.

• art. 2947 c.c.

  La responsabilità extracontrattuale è soggetta al termine quinquennale di prescrizione, il cui decorso, in caso di illecito permanente da inerzia amministrativa, inizia dalla cessazione della condotta illecita.

• art. 1218 c.c.

  Non è applicabile come fondamento di una responsabilità contrattuale per il solo fatto che l'amministrazione abbia fissato un termine procedimentale con un proprio atto, quando esercita un potere pubblicistico.

• art. 66 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di disporre una verificazione per acquisire accertamenti tecnici rilevanti ai fini della decisione.

• art. 30 l.r. Veneto 23 aprile 2004, n. 11

  Prevede il rimedio sostitutivo regionale attivato dalla società a fronte del ritardo comunale nell'approvazione del piano.

• art. 60 l.r. Veneto 27 giugno 1985, n. 61

  Disciplina i termini per la formazione, approvazione ed efficacia dei piani urbanistici attuativi di iniziativa privata; il suo eventuale mancato richiamo non avrebbe comunque migliorato la posizione del Comune.

• art. 27-quater NTA del PRG

  La disposizione non è stata ritenuta sufficiente a fondare un obbligo della società Mondeo di contribuire agli oneri relativi a opere viabilistiche esterne al proprio ambito e riferibili ad altri operatori.

• deliberazione consiliare n. 65 del 21 giugno 2002

  per gli atti unilaterali d'obbligo che prevedono la realizzazione di opere il relativo progetto dovrà essere presentato entro un anno dalla presente deliberazione ed il rilascio della concessione con la sottoscrizione della convenzione dovrà avvenire nei successivi sei mesi

  Il termine previsto dalla deliberazione si applicava anche all'appellante perché il suo atto d'obbligo prevedeva, oltre alla monetizzazione delle aree, la realizzazione di opere di urbanizzazione; la scadenza per la stipula della convenzione e il rilascio del titolo era quindi il 21 dicembre 2003.

Massime di principio

• Quando una pubblica amministrazione, nell'esercizio di un potere pubblicistico di pianificazione o di altra funzione amministrativa, fissa con un proprio atto un termine per l'adozione di atti conclusivi, il suo superamento ingiustificato può fondare una responsabilità aquiliana da danno da ritardo, ma non trasforma il termine in un'obbligazione contrattuale ai sensi dell'art. 1218 c.c.
• Il danno da ritardo nella conclusione di un procedimento amministrativo richiede, oltre al superamento del termine, la prova della colpa o del dolo dell'amministrazione, dell'ingiustizia del danno, della spettanza probabile o effettiva del bene della vita, del nesso causale e del pregiudizio concretamente subito; il mero ritardo non è fonte automatica di risarcimento.
• Quando il ritardo amministrativo è determinato da un'inerzia protratta sino all'adozione del provvedimento richiesto, l'illecito ha natura permanente e il termine di prescrizione decorre dalla cessazione della condotta lesiva, ferma la qualificazione extracontrattuale della responsabilità.
• Non può essere imputato al privato, ai fini dell'art. 1227 c.c., il rifiuto di assumere oneri o obblighi relativi a opere pubbliche o urbanistiche estranee al proprio ambito di intervento e non previsti dal suo specifico atto d'obbligo; il dissenso rispetto a richieste amministrative prive di adeguato fondamento non costituisce condotta non collaborativa.
• Gli adempimenti necessari per il successivo rilascio del titolo edilizio relativo alle opere di urbanizzazione non possono essere anticipati o qualificati come presupposti necessari per la stipula della convenzione urbanistica se nessuna disposizione li prevede come tali.
• Il danno da immobilizzazione di capitale e il danno da costi sostenuti per sistemazioni alternative non sono in re ipsa: devono essere provati quanto all'effettiva perdita patrimoniale e al nesso causale; tuttavia, qualora l'esistenza del danno sia dimostrata ma la sua precisa quantificazione sia difficoltosa, il giudice può ricorrere alla liquidazione equitativa.

Come è indicizzato