L.R. Sardegna 12/2005

Unioni di comuni, comunità montane e sostegno ai piccoli comuni in Sardegna

La legge regionale della Sardegna disciplinava l’organizzazione associata delle funzioni comunali, il riordino degli ambiti territoriali ottimali, il regime delle comunità montane e una serie di incentivi a favore dei piccoli comuni. Si tratta però di una disciplina oggi non più vigente, perché la legge è stata abrogata con decorrenza 12 febbraio 2016.

Finalità e criteri generali

Il provvedimento mirava a favorire l’esercizio associato di funzioni e servizi in ambiti territoriali adeguati, promuovendo unioni di comuni, comunità montane e altre forme associative fra comuni di minore dimensione demografica. La Regione si impegnava a sostenere tali forme con trasferimenti finanziari e supporto tecnico-giuridico, anche per riequilibrare le diverse aree territoriali e tutelare tradizioni e caratteri tipici dei piccoli centri.

Riordino degli ambiti territoriali

La legge prevedeva un Piano per il riordino degli ambiti territoriali ottimali per l’esercizio associato delle funzioni:

• in prima applicazione, da approvare sei mesi dopo l’entrata in vigore della legge;
• successivamente, da aggiornare ogni tre anni.

Il Piano doveva individuare:

• i caratteri territoriali degli ambiti adeguati, tenendo conto della memoria storica e culturale e della conformazione delle regioni storiche della Sardegna;
• le gestioni associate già costituite o in itinere;
• i servizi comunali considerati fondamentali e prioritari, con particolare riguardo a servizi amministrativi, tecnico-urbanistici, ambientali, di vigilanza urbana, culturali, scolastici e socio-assistenziali.

I comuni erano chiamati a esprimere le proprie determinazioni sulla collocazione negli ambiti ottimali entro quattro mesi dall’entrata in vigore della legge. Seguivano una proposta di schema da parte della Giunta, il parere degli organi consultivi e l’approvazione finale con decreto del Presidente della Regione. Era inoltre possibile una deroga motivata al Piano su richiesta del comune interessato, mentre per il rinnovo triennale era prevista una nuova procedura con avviso nel BURAS.

Unioni di comuni

Le unioni di comuni erano configurate come enti locali costituiti da due o più comuni, di norma contermini, per l’esercizio congiunto di una pluralità di funzioni o servizi. L’atto costitutivo e lo statuto erano approvati dai consigli comunali partecipanti con le stesse procedure previste per le modifiche statutarie.

La disciplina organizzativa prevedeva:

• un’assemblea composta da un rappresentante per ciascun comune, scelto tra sindaci e assessori pro tempore;
• un consiglio di amministrazione eletto dall’assemblea, composto da non più di quattro membri oltre al presidente;
• limiti alle indennità, parametrati a quelle del sindaco e degli assessori del comune più popoloso.

Le unioni non costituivano sedi segretarili e non potevano dotarsi di proprie piante organiche. Dovevano operare con personale messo a disposizione dai comuni associati; solo in assenza di professionalità interne potevano ricorrere a convenzioni a progetto o assunzioni a tempo determinato, entro il limite massimo di cinque unità, senza possibilità di trasformazione in rapporti a tempo indeterminato. Le piante organiche già esistenti restavano efficaci fino ad esaurimento.

Requisiti per gli ambiti adeguati delle unioni

Per essere considerate ambiti adeguati e beneficiare degli interventi regionali, le unioni dovevano essere costituite, di norma, da almeno quattro comuni e avere una popolazione compresa tra 5.000 e 25.000 abitanti. L’ingresso di nuovi comuni richiedeva, salvo continuità territoriale, l’assenso della metà più uno dei comuni già aderenti.

Comunità montane: natura, funzioni e composizione

Le comunità montane erano qualificate come unioni di comuni costituite per la valorizzazione delle zone montane e per l’esercizio associato delle funzioni comunali. Un comune non poteva far parte contemporaneamente di un’unione di comuni e di una comunità montana.

Le funzioni principali comprendevano:

• la gestione degli interventi speciali per la montagna previsti dalla normativa europea, statale e regionale;
• l’esercizio delle funzioni proprie dei comuni o conferite ai comuni che essi decidevano o erano tenuti a svolgere in forma associata;
• le funzioni delegate dalle province.

Le comunità montane dovevano adottare piani organici di sviluppo e valorizzazione del territorio montano, con programmi annuali di attuazione per i progetti. I piani e i programmi erano trasmessi all’Assessorato competente ai fini della ripartizione del fondo per la montagna.

Requisiti territoriali per le comunità montane

Ai fini della costituzione delle comunità montane erano considerati montani i comuni:

• il cui territorio fosse situato almeno per il 50% oltre i 400 metri sul livello del mare;
• oppure con dislivello territoriale di almeno 600 metri, purché almeno il 30% del territorio si trovasse sopra i 400 metri.

L’Assessorato competente doveva predisporre e pubblicare l’elenco dei comuni aventi tali caratteristiche entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge.

Le comunità montane erano costituite fra comuni montani, di regola in continuità territoriale, con alcune deroghe per comuni interamente racchiusi in altri territori montani o confinanti per almeno il 60% del perimetro. Erano esclusi i comuni con più di 40.000 abitanti e i capoluoghi di provincia, salvo eccezioni specifiche. L’ambito territoriale non poteva coincidere con quello di un’intera provincia. Era comunque possibile costituire comunità montane con popolazione, di norma, tra 15.000 e 25.000 abitanti.

Fino a diversa previsione del Piano, le comunità montane costituite secondo tali criteri costituivano ambiti adeguati per l’esercizio associato di funzioni e beneficiavano degli interventi della legge.

Costituzione e organi delle comunità montane

Lo statuto della comunità montana e gli atti di adesione erano approvati dai consigli comunali con le procedure previste per le modifiche statutarie comunali. Verificati i requisiti, la comunità montana era istituita con decreto del Presidente della Regione, previa deliberazione della Giunta.

Lo statuto doveva disciplinare:

• gli organi della comunità e le modalità di costituzione;
• la scelta del presidente tra i sindaci;
• la composizione dell’organo esecutivo, formato da sindaci o assessori dei comuni della comunità, con massimo quattro assessori oltre al presidente;
• i limiti delle indennità;
• i principi per l’organizzazione degli uffici e dei servizi;
• le forme di collaborazione con gli altri enti locali;
• le forme di consultazione e partecipazione dei cittadini.

Fondo regionale per la montagna

La legge istituiva un fondo regionale per la montagna alimentato da:

• trasferimenti statali del fondo nazionale per la montagna;
• finanziamenti comunitari per programmi regionali di sviluppo delle zone montane;
• risorse regionali integrative.

Le risorse erano destinate al finanziamento degli interventi speciali per la montagna previsti nei piani delle comunità montane, con priorità per:

• promozione dell’occupazione e tutela ambientale;
• gestione del patrimonio forestale;
• tutela dei prodotti tipici.

Il fondo serviva anche a finanziare piccole opere e attività di manutenzione ambientale su proprietà agro-silvo-pastorali. La ripartizione avveniva con programma triennale basato su criteri territoriali, demografici, socio-economici e di efficienza, con salvezza dei diversi criteri imposti dal diritto UE per i fondi europei. La Giunta regionale era tenuta a promuovere intese e procedure per consentire l’accesso ai benefici anche ai territori montani dei comuni non aderenti a comunità montane.

Norme transitorie sulle comunità montane soppresse

Le comunità montane istituite con leggi regionali precedenti dovevano operare fino al novantesimo giorno successivo alla pubblicazione del Piano di riordino; dal novantunesimo giorno si intendevano abrogate le relative leggi regionali e le comunità montane erano soppresse.

Era previsto un articolato regime di liquidazione e subentro:

• i presidenti delle comunità montane dovevano comunicare entro sessanta giorni prima della scadenza lo stato dei beni, dei rapporti giuridici, del bilancio, dei procedimenti in corso e del personale;
• in caso di inerzia poteva essere nominato un commissario ad acta;
• entro sessanta giorni dalla scadenza il Presidente della Regione assegnava beni e personale, secondo criteri di priorità a favore degli enti subentranti più direttamente collegati territorialmente, poi delle province e infine dei comuni interessati.

Finanziamenti per l’esercizio integrato di funzioni

Era istituito un fondo per il finanziamento delle funzioni svolte dai comuni in forma associata. I trasferimenti erano destinati a unioni di comuni, comunità montane e altre forme associative coerenti con il Piano degli ambiti ottimali, per favorire stabilità e integrazione.

La ripartizione del fondo seguiva criteri percentuali:

• 5% in parti uguali tra le forme associative costituite nei tre anni precedenti;
• 10% in base alla popolazione residente;
• 10% in base alla superficie complessiva;
• 15% in base al numero dei comuni aderenti;
• 50% in base al numero di funzioni esercitate, premiando le gestioni più integrate;
• 10% per le nuove istituzioni come contributo una tantum di avvio.

Per il 50% legato alle funzioni si consideravano solo quelle esercitate in forma associata da almeno tre quinti dei comuni aderenti; non erano considerate le gestioni che svolgevano una sola funzione. I consorzi turistici preesistenti, se dotati di patrimonio proprio, potevano ricevere trasferimenti anche se svolgevano soltanto il servizio turistico-culturale.

Le risorse erano finalizzate a coprire i costi delle funzioni associate, ampliarle e migliorare i servizi.

Investimenti in forma associata

La legge prevedeva un fondo per le spese di investimento dei comuni associati, destinato a:

• opere di interesse sovracomunale;
• trasformazioni in senso sovracomunale di opere o strutture esistenti;
• acquisizioni, trasformazioni e implementazioni di strutture e beni strumentali all’esercizio associato delle funzioni.

Le opere sovracomunali erano quelle destinate all’intero territorio dei comuni associati o comunque inserite in una rete integrata di servizi e infrastrutture riferita alla popolazione complessiva. Erano escluse le opere di interesse provinciale.

I finanziamenti erano assegnati con programma triennale, sulla base di progetti esecutivi, tenendo conto della carenza di dotazioni, dell’integrazione territoriale e dei servizi, del potenziamento delle funzioni associate e della dimensione del bacino di utenza.

Piani di insediamento produttivo, servizi sociali, sport, musei e altre misure settoriali

La legge introduceva varie priorità e quote riservate per le gestioni associate coerenti con il Piano degli ambiti ottimali, tra cui:

• trasformazione sovracomunale dei PIP, con destinazione di almeno il 60% delle somme stanziate;
• programmi socio-assistenziali, con benefici e vantaggi per le gestioni associate;
• impianti sportivi, con riserva di almeno il 50% degli stanziamenti e contributi rafforzati;
• musei di enti locali, con contributi fino all’80% e priorità agli interventi integrati in itinerari turistico-culturali.

Modifiche alla normativa sui trasferimenti agli enti locali

La legge interveniva anche sulla disciplina regionale dei trasferimenti finanziari al sistema delle autonomie locali, riducendo o sopprimendo quote destinate alle comunità montane e collegando l’efficacia delle modifiche all’istituzione delle nuove comunità montane secondo la presente legge.

Piccoli comuni: definizione e misure di sostegno

Ai fini della legge erano considerati piccoli comuni quelli con popolazione inferiore a 3.000 abitanti e senza territorio litorale costiero.

Per tali comuni erano previste diverse misure di sostegno, tra cui:

• convenzioni per il mantenimento di istituti scolastici statali a rischio chiusura;
• contributi fino al 100% per strutture multifunzionali nei centri con meno di 500 abitanti;
• riduzione di un punto percentuale dell’IRAP per le PMI che insediavano o trasferivano attività produttive nei piccoli comuni o nei PIP associati, per dieci anni fiscali;
• agevolazioni per il recupero di abitazioni nelle zone A dei piccoli comuni, con deroghe alle limitazioni di reddito e ulteriori agevolazioni per gli emigrati;
• riserva di almeno il 40% delle risorse del piano regionale dei centri storici a favore dei piccoli comuni;
• servizi di trasporto dedicati ai centri e alle frazioni sotto i 500 abitanti;
• contributi per convenzioni e collaborazioni con imprenditori agricoli per valorizzare pluriattività, vocazioni produttive e tradizioni locali;
• finanziamenti per locali destinati a mostra e vendita di prodotti locali e tipici, con possibili usi multifunzionali.

Benefici fiscali e notifica europea

I benefici alle imprese previsti per l’insediamento produttivo e per il recupero edilizio erano subordinati all’approvazione della Commissione europea oppure al decorso del termine previsto per il controllo UE. Era inoltre prevista la cumulabilità con altre agevolazioni fino al limite massimo consentito dalla normativa sugli aiuti di Stato.

Disciplina finanziaria e decorrenza temporale

La legge stimava le spese di attuazione per il 2005 in 4,5 milioni di euro, con copertura a valere su specifiche unità previsionali di base e con successive provvidenze affidate alla legge finanziaria. Erano previste anche variazioni di bilancio per il triennio 2005-2007 e la quantificazione delle minori entrate IRAP derivanti dagli incentivi fiscali.

Stato di vigenza

L’intera legge regionale è stata abrogata dal 12 febbraio 2016. Pertanto il testo ha oggi solo rilevanza storica e non è normalmente utilizzabile come disciplina vigente.