Sentenza n. 2603/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato al Comune istanza per l’installazione di una stazione radio base, dichiarando la conformità ai limiti elettromagnetici e indicando la necessità dell’autorizzazione paesaggistica, poiché l’area era sottoposta a tutela. ARPA aveva espresso parere tecnico favorevole e la Commissione Paesaggio comunale aveva espresso parere favorevole; la Soprintendenza aveva tuttavia adottato un preavviso di diniego il 17 gennaio 2025 e, dopo le osservazioni della società, un parere paesaggistico negativo il 18 agosto 2025. Il Comune aveva quindi comunicato il diniego finale il 15 settembre 2025. La ricorrente deduceva la violazione degli artt. 3, 43, 44 e 51 del d.lgs. 259/2003, degli artt. 1, 3, 10-bis e 21-nonies della l. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e dell’art. 4 della l.r. Lombardia n. 11/2001, nonché eccesso e sviamento di potere e travisamento dei presupposti. Sosteneva, in particolare, che si fosse formato il silenzio-assenso previsto dall’art. 44 del d.lgs. 259/2003, che il Comune non potesse negare l’autorizzazione per ragioni urbanistiche e che, una volta formatosi l’assenso tacito, fosse necessario un annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il Comune e il Ministero della Cultura contestavano il perfezionamento del silenzio-assenso, rilevando la presenza del vincolo paesaggistico, la carenza documentale e la natura vincolante e tecnico-discrezionale del parere della Soprintendenza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha anzitutto affermato che le infrastrutture di comunicazione elettronica sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e sono, in linea generale, compatibili con ogni destinazione urbanistica; tale regime non comporta però deroga alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati, tra cui quello paesaggistico. Nel caso concreto non si era formato il silenzio-assenso: la ricorrente aveva richiesto un’autorizzazione paesaggistica ordinaria ai sensi dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, soggetta a termini diversi da quelli dell’art. 44 d.lgs. 259/2003, e l’istanza non era completa degli elementi tecnico-amministrativi necessari alla valutazione paesaggistica. Inoltre, prima dell’eventuale maturazione dell’assenso tacito, la Soprintendenza aveva formalizzato il proprio dissenso nel preavviso di diniego. Il silenzio-assenso può formarsi soltanto su un’istanza completa, idonea a consentire lo svolgimento dell’istruttoria; la semplificazione non elimina la necessità dell’istruttoria né consente di neutralizzare la tutela paesaggistica. Il parere negativo della Soprintendenza è stato ritenuto adeguatamente istruito e motivato, poiché aveva valutato il contesto, l’impatto visivo e l’interferenza dell’opera — alta 8 metri, collocata su una palazzina di oltre 22 metri e quindi destinata a raggiungere una quota superiore a 30 metri — con le visuali tutelate di Viale Mazzini. Il sindacato giudiziale sulle valutazioni paesaggistiche, espressione di discrezionalità tecnico-valutativa, è limitato ai profili di logicità, coerenza, completezza, correttezza del criterio tecnico e assenza di errori macroscopici, senza possibilità di sostituire la valutazione giudiziale a quella amministrativa. Non era necessaria alcuna autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, poiché non si era formato alcun silenzio-assenso; comunque, il carattere vincolante del parere della Soprintendenza impediva al Comune un diverso bilanciamento degli interessi. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 259/2003

  autorizzazione generale per l’installazione e la fornitura di reti di comunicazione elettronica

  Richiamato quale titolo generale della ricorrente per operare come gestore di rete mobile.

• art. 43, comma 4, d.lgs. 259/2003

  assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria

  L’assimilazione comporta la generale compatibilità delle infrastrutture di comunicazione elettronica con le destinazioni urbanistiche, ma non le sottrae alla tutela paesaggistica.

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Il silenzio-assenso previsto per l’installazione delle infrastrutture non si forma se l’istanza non è completa o se trova applicazione il diverso procedimento di autorizzazione paesaggistica ordinaria.

• art. 51 d.lgs. 259/2003

  carattere di pubblica utilità

  La qualificazione delle infrastrutture come opere di pubblica utilità rafforza l’interesse alla diffusione della rete, ma non determina una deroga ai vincoli paesaggistici.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  I Comuni possono individuare aree preferenziali per la localizzazione degli impianti, senza introdurre limitazioni generalizzate incompatibili con l’esigenza di capillare copertura del territorio.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  L’autorizzazione paesaggistica ordinaria segue un procedimento distinto e termini diversi da quelli previsti dall’art. 44 d.lgs. 259/2003; il relativo parere della Soprintendenza costituisce, nel caso esaminato, valutazione vincolante.

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  Indicato quale base della tutela paesaggistica gravante sull’area interessata dall’intervento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza

  La Soprintendenza ha adottato un preavviso di diniego, consentendo alla ricorrente di presentare osservazioni.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non trovava applicazione perché non si era formato alcun silenzio-assenso da rimuovere in autotutela.

• art. 16, comma 7, d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alla qualificazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica come opere di urbanizzazione primaria.

Massime di principio

• Le infrastrutture di comunicazione elettronica, in quanto assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e qualificate di pubblica utilità, sono in generale compatibili con ogni destinazione urbanistica; i Comuni non possono introdurre divieti o limitazioni generalizzate alla loro installazione.
• La generale compatibilità urbanistica delle stazioni radio base non comporta una deroga alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati, e in particolare ai vincoli paesaggistici; l’autorizzazione paesaggistica resta necessaria quando l’area è sottoposta a tutela.
• Il silenzio-assenso sull’istanza di installazione di un’infrastruttura di comunicazione elettronica può formarsi solo quando la domanda sia completa di tutti gli elementi e della documentazione necessari a consentire una compiuta istruttoria da parte delle amministrazioni competenti. La semplificazione procedimentale non sostituisce né elimina la fase istruttoria.
• Quando l’intervento è assoggettato al procedimento di autorizzazione paesaggistica ordinaria, il relativo regime procedimentale e i suoi termini prevalgono sul meccanismo acceleratorio previsto per l’autorizzazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica.
• Le valutazioni della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica costituiscono espressione di discrezionalità tecnico-valutativa e sono sindacabili dal giudice soltanto per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza, errore sui presupposti o scorrettezza del criterio tecnico applicato, senza sostituzione della valutazione giudiziale a quella amministrativa.
• Un parere negativo della Soprintendenza adeguatamente istruito e motivato in relazione al contesto tutelato, all’impatto visivo e alle specifiche caratteristiche dell’opera legittima il diniego comunale; in assenza di un silenzio-assenso già perfezionato non è necessario procedere all’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990.

Come è indicizzato