Parere n. 1083/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dall’agente scelto del Corpo di polizia penitenziaria, signor -OMISSIS-, contro il Ministero della giustizia per l’annullamento del decreto, prot. n. -OMISSIS--del 25 febbraio 2014, con il quale è stata respinta la sua istanza di riconoscimento di dipendenza da causa di servizio dell'infermità "Pregressa distorsione cervicale infrazione 9 costa dx".
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del decreto del 25 febbraio 2014 di diniego del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità conseguente a un incidente stradale verificatosi durante una traduzione di detenuti.
Esito
Prevale il privato
La questione giuridica
Il ricorrente ha chiesto l’annullamento del decreto con cui il Ministero della giustizia ha respinto l’istanza di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità denominata "pregressa distorsione cervicale infrazione 9 costa dx", derivante da un incidente stradale occorso il 13 ottobre 2004 mentre egli, quale autista della polizia penitenziaria, era impegnato nella traduzione di detenuti verso un tribunale di sorveglianza. Il sinistro era stato provocato, secondo il ricorrente e gli altri operatori presenti, dall’improvviso attraversamento di un cane, che aveva determinato una manovra d’emergenza, la perdita di controllo del veicolo e la fuoriuscita dalla carreggiata. Il Comitato di verifica per le cause di servizio aveva espresso parere negativo ritenendo non dimostrati né l’attraversamento improvviso dell’animale né l’assenza di una rete protettiva idonea a impedirne l’ingresso in autostrada. Il ricorrente ha dedotto il travisamento dei fatti, l’erronea esclusione del nesso causale tra servizio e infortunio e l’omessa o insufficiente valutazione della documentazione probatoria. Il Ministero ha chiesto il rigetto, sostenendo il carattere vincolante del parere del Comitato e l’interruzione del nesso causale in presenza di dolo o colpa grave del dipendente.
Il parere
La Sezione ha ritenuto fondato il ricorso e ha espresso parere per l’accoglimento, con annullamento del decreto impugnato e del parere del Comitato di verifica per le cause di servizio, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione. L’incidente non è stato qualificato come infortunio in itinere in senso stretto, ma come evento verificatosi durante l’espletamento del servizio istituzionale. La documentazione dimostrava che il ricorrente era comandato in servizio, con mansioni di autista per una traduzione di detenuti, e che il sinistro si era verificato durante il tragitto necessario all’esecuzione dell’attività. Le relazioni di servizio dei componenti della scorta attestavano concordemente l’improvviso attraversamento del cane; la relazione della Polizia stradale aveva inoltre accertato l’abbattimento di circa sei metri della rete autostradale, circostanza idonea a consentire l’ingresso dell’animale, e l’assenza di provvedimenti sanzionatori nei confronti del conducente. Non risultavano violazioni delle norme sulla circolazione stradale né elementi di dolo o colpa grave. Il nesso causale poteva quindi essere interrotto soltanto da una condotta dolosa o gravemente colposa, non ravvisabile nel caso concreto. Il parere del Comitato è stato ritenuto viziato da travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, poiché aveva ignorato o contraddetto elementi probatori decisivi. Il decreto ministeriale è stato giudicato illegittimo per derivazione, anche perché l’Amministrazione si era conformata acriticamente al parere senza richiederne il riesame ai sensi dell’art. 14 del d.P.R. n. 461 del 2001.
Osservazioni
Travisamento dei fatti sulla dinamica del sinistro
Il Comitato di verifica ha erroneamente ritenuto non dimostrato l’improvviso attraversamento del cane, nonostante le quattro concordi relazioni di servizio redatte nell’immediatezza dal ricorrente e dagli altri agenti presenti attestassero tale circostanza in modo preciso e circostanziato.
Erronea valutazione della recinzione autostradale
Il presupposto secondo cui dagli atti non sarebbe emersa l’assenza della rete protettiva è stato smentito dalla relazione della Polizia stradale, che aveva accertato l’abbattimento di un tratto di circa sei metri della recinzione, idoneo a consentire l’ingresso di animali dall’esterno.
Difetto di istruttoria
Il Comitato ha omesso di valutare elementi probatori rilevanti e decisivi, tra cui le relazioni di servizio, l’accertamento della rete abbattuta e l’assenza di provvedimenti sanzionatori nei confronti del conducente.
Difetto di motivazione
Il giudizio negativo non ha adeguatamente spiegato le ragioni per cui gli elementi documentali acquisiti, tra loro concordanti e non contestati dall’Amministrazione, non fossero idonei a comprovare la dinamica dell’incidente e l’assenza di colpa grave.
Nesso causale tra servizio e infortunio
L’evento si è verificato durante l’espletamento di una specifica attività istituzionale del Corpo di polizia penitenziaria e il nesso causale non risultava interrotto, non essendo emersa una condotta dolosa o gravemente colposa del dipendente.
Illegittimità derivata del decreto ministeriale
Il decreto impugnato è illegittimo per derivazione, essendosi l’Amministrazione conformata acriticamente al parere viziato del Comitato e non avendo richiesto il riesame previsto dall’art. 14 del d.P.R. n. 461 del 2001.
Norme richiamate
d.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834
La Commissione medica ospedaliera aveva giudicato l’infermità non ascrivibile alle tabelle annesse al decreto.
d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, art. 14
L’Amministrazione, disponendo di elementi idonei a rilevare l’incongruità del parere del Comitato, avrebbe dovuto valutarne il riesame secondo la disposizione richiamata.
d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, art. 52, commi 1 e 2
La disposizione è richiamata quale fondamento dell’oscuramento delle generalità e dei dati relativi alla salute.
Regolamento (UE) 2016/679, art. 9, paragrafi 1 e 4
La disposizione è richiamata in relazione alla protezione dei dati concernenti la salute.
d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, art. 2-septies
La disposizione, come modificata dal d.lgs. n. 101 del 2018, è richiamata quale ulteriore base normativa per l’oscuramento dei dati sanitari.
Massime di principio
- Quando un dipendente subisce un infortunio durante l’espletamento di un’attività istituzionale, il nesso causale tra servizio ed evento lesivo può essere interrotto soltanto da una condotta del dipendente caratterizzata da dolo o colpa grave.
- L’assenza di violazioni delle regole della circolazione stradale e di provvedimenti sanzionatori a carico del conducente costituisce elemento rilevante per escludere quella grave imprudenza necessaria a interrompere il nesso causale con il servizio.
- Il parere del Comitato di verifica per le cause di servizio, quale espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile quando risulti affetto da travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità manifesta o violazione delle regole procedurali.
- Sussiste travisamento dei fatti quando il giudizio negativo del Comitato si fonda su presupposti fattuali smentiti dalla documentazione acquisita al procedimento.
- L’Amministrazione non può conformarsi acriticamente al parere del Comitato quando gli atti contengano elementi probatori rilevanti e decisivi che ne evidenzino l’incongruità; in tal caso deve valutarne il riesame secondo l’art. 14 del d.P.R. n. 461 del 2001.
Diniego del riconoscimento della dipendenza da causa di servizio
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da un agente scelto del Corpo di polizia penitenziaria contro il Ministero della giustizia. Il ricorrente ha impugnato il decreto del 25 febbraio 2014 con cui era stata respinta la domanda di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità denominata "pregressa distorsione cervicale infrazione 9 costa dx", conseguente a un incidente stradale verificatosi durante una traduzione di detenuti.
Svolgimento dei fatti
Il 13 ottobre 2004, durante il turno di servizio 7:00-13:00, il dipendente svolgeva mansioni di autista nella traduzione diretta a un tribunale di sorveglianza. Intorno alle ore 8:30, lungo un tratto autostradale, l’improvviso ingresso di un cane in carreggiata lo induceva a una manovra d’emergenza. Il veicolo perdeva il controllo, urtava il guard-rail, effettuava diversi testa-coda e fuoriusciva dalla carreggiata.
Il pronto soccorso riscontrava trauma cranico non commotivo, trauma toracico chiuso e trauma distorsivo del rachide cervicale; gli accertamenti radiologici evidenziavano inoltre un’infrazione non dislocata dell’arco anteriore della nona costa. La Commissione medica ospedaliera aveva riconosciuto l’infermità, giudicandola tuttavia non ascrivibile alle tabelle annesse al d.P.R. n. 834 del 1981.
Parere del Comitato e motivi del ricorso
Il Comitato di verifica per le cause di servizio, con parere del 7 giugno 2013, aveva escluso la dipendenza da fatti di servizio, ritenendo non dimostrati l’attraversamento improvviso del cane e l’assenza di una rete protettiva lungo l’autostrada.
Il ricorrente ha denunciato:
- il travisamento della dinamica dell’incidente;
- l’erronea esclusione del nesso causale tra attività di servizio e infortunio;
- l’omessa o insufficiente valutazione della documentazione probatoria.
Il Ministero ha chiesto il rigetto, sostenendo che il parere del Comitato costituisse espressione di discrezionalità tecnica e fosse sindacabile soltanto in presenza di vizi qualificati. Ha inoltre richiamato il principio secondo cui, negli infortuni in itinere, il nesso causale si interrompe in presenza di dolo o colpa grave del dipendente.
Qualificazione dell’evento e nesso causale
La Sezione ha chiarito che l’incidente non costituisce un infortunio in itinere in senso stretto, poiché non si è verificato nel tragitto tra abitazione e luogo di lavoro. L’evento è invece avvenuto durante l’espletamento del servizio istituzionale, nel corso di una traduzione di detenuti, attività propria del Corpo di polizia penitenziaria.
Secondo il richiamato orientamento giurisprudenziale, in caso di infortunio verificatosi durante il servizio il nesso causale può essere interrotto soltanto da una condotta dolosa o gravemente colposa del dipendente. Nel caso concreto, tale condotta non è stata ravvisata.
La Polizia stradale non aveva contestato violazioni delle norme sulla circolazione né adottato provvedimenti sanzionatori nei confronti dell’agente. Le condizioni ambientali erano ordinarie e la dinamica del sinistro risultava compatibile con una manovra d’emergenza effettuata per evitare l’impatto con l’animale. Non emergevano, pertanto, elementi idonei a configurare una grave imprudenza.
Vizi del parere del Comitato
La Sezione ha ricordato che il parere del Comitato di verifica costituisce espressione di discrezionalità tecnica, ma resta sindacabile in presenza di assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, difetto di istruttoria o violazione delle regole procedurali.
Nel caso esaminato, il giudizio negativo era fondato su presupposti smentiti dagli atti:
- le relazioni di servizio del ricorrente e degli altri tre agenti presenti attestavano concordemente l’improvviso attraversamento del cane;
- la Polizia stradale aveva accertato l’abbattimento di circa sei metri della rete di recinzione autostradale;
- non erano stati adottati provvedimenti sanzionatori nei confronti del conducente.
Il Comitato aveva omesso di valutare tali elementi, che erano rilevanti e decisivi per ricostruire la dinamica del sinistro e verificare l’eventuale presenza di colpa grave. Da ciò derivavano il travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria e il difetto di motivazione.
Illegittimità del decreto ministeriale
Il decreto ministeriale è stato ritenuto illegittimo per derivazione, poiché l’Amministrazione si era conformata acriticamente al parere del Comitato senza considerare le incongruenze emergenti dalla documentazione. La Sezione ha inoltre rilevato che, in presenza di elementi idonei a evidenziare tali incongruenze, l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare il riesame del parere ai sensi dell’art. 14 del d.P.R. n. 461 del 2001.
Esito
La Sezione Prima ha espresso parere per l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento del decreto del 25 febbraio 2014 e del parere del Comitato di verifica per le cause di servizio del 7 giugno 2013, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.
In ragione della presenza di dati relativi alla salute, è stato disposto l’oscuramento delle generalità e di ogni informazione idonea a rivelare lo stato di salute delle persone citate, ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 196 del 2003, dell’art. 9 del Regolamento (UE) 2016/679 e dell’art. 2-septies del d.lgs. n. 196 del 2003.
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