Sentenza n. 7590/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il dipendente di SAC Service s.r.l. aveva impugnato il diniego ENAC del 12 giugno 2024 di rinnovo del TIA giallo, necessario secondo l’interessato per accedere alle aree aeroportuali lato terra connesse alla propria attività lavorativa. Il diniego era seguito a due pareri negativi della Polizia di Frontiera, del gennaio e febbraio 2024, fondati sulla pendenza di procedimenti penali. In appello ha contestato la declaratoria di irricevibilità del TAR, sostenendo che il termine dovesse decorrere dal provvedimento finale ENAC e non dai pareri di Polizia, e che la disposizione del PNS non fosse da impugnare autonomamente prima dell’atto applicativo. Nel merito ha dedotto che il PNS, prevedendo la pendenza di procedimenti penali quale ragione ostativa al TIA giallo, avrebbe introdotto un requisito non contemplato dalle fonti UE e privo di adeguata base normativa primaria, in violazione del principio di legalità. SAC ha proposto appello incidentale contestando la propria legittimazione passiva, poiché il datore di lavoro del ricorrente era SAC Service s.r.l.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondato il motivo d’appello sulla tardività: il ricorso di primo grado, notificato il 10 settembre 2024, era tempestivo rispetto al diniego ENAC del 12 giugno 2024. Pur essendo autonomamente impugnabile il parere vincolante della Polizia, la sua impugnabilità non comportava che il termine decadenziale dovesse necessariamente decorrere dalla sua adozione; il parere è reso nell’ambito di un subprocedimento senza diretto coinvolgimento dell’interessato e non esaurisce i presupposti per il rilascio del TIA. È stata inoltre esclusa la tardività dell’impugnazione del PNS: la lesione si è concretizzata con l’atto applicativo e la disciplina era suscettibile di modifiche, mentre la situazione personale e l’interesse al tesserino potevano mutare. L’appello incidentale di SAC è stato respinto: la sua legittimazione passiva discende dal ruolo di gestore del procedimento di emissione del TIA e, comunque, dalla sua qualità di soggetto opportuno da coinvolgere ai sensi dell’art. 28, comma 3, c.p.a. Nel merito, la censura di violazione del principio di legalità è stata respinta. Il TIA giallo riguarda aree lato terra, aperte al pubblico, e non può essere inteso come titolo necessario a limitare l’accesso o la circolazione in tali aree. Esso svolge però la funzione di identificare il personale aeroportuale formato e sottoposto a controlli, che può contribuire indirettamente alla prevenzione e alla sicurezza aeroportuale. In tale quadro, la competenza attribuita a ENAC per coordinare e aggiornare il PNS consente di individuare, nell’ambito della discrezionalità amministrativa, elementi ostativi al rilascio, compreso il controllo su procedimenti penali pendenti, misura ritenuta non irragionevole rispetto alla finalità di sicurezza. Il ricorso introduttivo è stato quindi respinto nel merito; respinto anche l’appello incidentale di SAC. Spese del doppio grado compensate per novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 28, comma 3, c.p.a.

  Peraltro, essa è quanto meno soggetto che si ritiene opportuno far partecipare al processo ai sensi dell’art. 28 comma 3 c.p.a.

  La partecipazione processuale di SAC era comunque giustificata, anche indipendentemente dalla sua legittimazione passiva, quale soggetto opportuno da coinvolgere.

• art. 6 regolamento (CE) n. 300/2008

  Né l’art. 6 del regolamento 2008/300/CE, laddove prevede che “Gli Stati membri possono applicare misure più severe rispetto alle norme fondamentali comuni” e che “Tali misure devono essere pertinenti, obiettive, non discriminatorie e proporzionate al rischio preso in considerazione”, legittima, di per sé, una restrizione della libertà di circolazione nelle aree aperte al pubblico.

  Gli Stati possono adottare misure di sicurezza più severe, ma tale facoltà non costituisce da sola una base per restringere la libertà di circolazione nelle aree aperte al pubblico.

• art. 16 Cost.

  La libertà di circolazione è infatti tutelata dall’art. 16 della Costituzione, il quale prevede una riserva di legge rinforzata per contenuto, dal momento che può essere limitata “in generale per motivi di sanità o di sicurezza”.

  Una limitazione della libertà di circolazione può essere disposta soltanto da una fonte normativa primaria e per i motivi costituzionalmente previsti; perciò il TIA giallo non può fungere da titolo abilitante necessario per accedere a un’area aperta al pubblico.

• art. 1 del d.m. 21 luglio 2009

  Enac è infatti “Autorità responsabile del coordinamento e del monitoraggio dell’attuazione delle norme fondamentali comuni in tema di sicurezza” (art. 1 del d.m. 21 luglio 2009).

  La responsabilità di coordinamento e monitoraggio della sicurezza aeroportuale attribuita a ENAC concorre a fondare la sua competenza a disciplinare il PNS e le misure di controllo connesse al TIA giallo.

• art. 2 del d.m. 21 luglio 2009

  Il d.m. 21 luglio 2009 che intesta il potere di disciplinare la sicurezza aeroportuale ad Enac stabilisce che “Ai sensi degli articoli 10 e 11 del citato regolamento (CE) n. 300/2008, l’ENAC assicura la redazione, l’attuazione e l’aggiornamento del programma nazionale per la sicurezza dell’aviazione civile e del programma nazionale per il controllo di qualità della sicurezza dell’aviazione civile” (art. 2).

  ENAC è competente a redigere, attuare e aggiornare il programma nazionale di sicurezza dell’aviazione civile; nell’ambito di tale funzione può disciplinare misure volte alla prevenzione e alla sicurezza aeroportuale.

• art. 10 regolamento (CE) n. 300/2008

  Ai sensi dell’art. 10 del regolamento 2008/300/CE il PNS “precisa gli adempimenti prescritti a tal fine agli operatori e agli altri soggetti”.

  Il programma nazionale può specificare gli adempimenti di sicurezza richiesti agli operatori e agli altri soggetti, anche con misure rivolte a individuare il personale che contribuisce alla prevenzione aeroportuale.

Massime di principio

• La qualificazione di un parere come vincolante e la sua autonoma impugnabilità non comportano, di per sé, che il termine per impugnare il successivo provvedimento finale decorra dalla data del parere. Occorre considerare il ruolo del parere nel procedimento, il suo grado di lesività per l’interessato e se esso esaurisca o meno i presupposti per l’adozione dell’atto finale.
• Gli atti regolamentari o amministrativi generali che non producono una lesione diretta e immediata non devono essere impugnati autonomamente entro il termine decadenziale: il termine decorre dall’atto applicativo che concretizza la lesione, quando il contenuto di quest’ultimo non sia già vincolato dalla fonte generale.
• Il gestore aeroportuale che ha la responsabilità procedimentale di curare la completezza dell’istanza e l’emissione del tesserino aeroportuale è legittimato passivamente nel giudizio relativo al diniego, anche se non è il datore di lavoro del richiedente.
• Il tesserino aeroportuale giallo destinato alle aree lato terra aperte al pubblico non può costituire un titolo necessario per limitare l’accesso o la libertà di circolazione in tali aree, in assenza di una base legislativa conforme all’art. 16 Cost.; può tuttavia svolgere una funzione identificativa del personale aeroportuale formato e coinvolto nella prevenzione della sicurezza.
• Nell’ambito della competenza attribuita a ENAC per la redazione, l’attuazione e l’aggiornamento del programma nazionale di sicurezza aeroportuale, è legittimo individuare criteri di selezione del personale titolare del TIA giallo funzionali alla prevenzione dei rischi; la previsione di controlli anche sui procedimenti penali pendenti non è, per ciò solo, irragionevole rispetto alla finalità di sicurezza.

Come è indicizzato