L.R. Abruzzo 17/2011

Riordino delle IPAB e disciplina delle ASP in Abruzzo

La legge regionale Abruzzo n. 17/2011 riorganizza le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza nel sistema integrato dei servizi sociali regionale, prevedendo la loro trasformazione in Aziende Pubbliche di Servizi alla Persona (ASP) oppure, in casi specifici, in persone giuridiche di diritto privato senza scopo di lucro. Disciplina inoltre l’assetto organizzativo, patrimoniale e contabile delle ASP, i controlli regionali e la fase transitoria del riordino.

Finalità e ambito del riordino

Il provvedimento dà attuazione alla legge n. 328/2000 e al d.lgs. n. 207/2001 e detta la disciplina regionale per il riordino delle IPAB operanti in campo socio-assistenziale, socio-sanitario e socio-educativo. Il riordino deve rispettare le finalità fondative, gli statuti e le tavole di fondazione delle singole istituzioni.

Sono previste due possibili esiti:

• trasformazione in ASP;
• trasformazione in persona giuridica privata senza scopo di lucro, fondazione o associazione, quando consentito;
• estinzione dell’istituzione quando la trasformazione non sia possibile.

Istituzioni tenute alla trasformazione

Sono soggette alla disciplina di trasformazione tutte le IPAB, comprese quelle già concentrate negli ex ECA, quelle amministrate dagli ECA e quelle riunite, raggruppate o consorziate secondo la previgente legge n. 6972/1890, che:

• svolgono direttamente o indirettamente servizi socio-assistenziali o socio-sanitari;
• erogano esclusivamente contributi economici;
• operano prevalentemente in ambito scolastico.

Le istituzioni operanti prevalentemente in ambito scolastico possono trasformarsi in persone giuridiche private solo se in possesso dei requisiti previsti dal DPCM 16 febbraio 1990. Le IPAB già concentrate negli ex ECA e da questi amministrate non possono, invece, trasformarsi in soggetti di diritto privato.

Trasformazione in soggetti privati

La trasformazione in fondazioni o associazioni private richiede la salvaguardia delle finalità statutarie, delle tavole di fondazione e della volontà dei fondatori. La legge considera soddisfatti alcuni requisiti del DPCM 16 febbraio 1990 in presenza di specifiche modalità di composizione degli organi, tra cui la designazione della maggioranza dei componenti da parte di privati oppure dell’autorità ecclesiastica o di enti religiosi, secondo lo statuto.

Sono inoltre ammesse, in ogni caso, le trasformazioni di istituzioni che svolgono attività inerenti la sfera educativo-religiosa e abbiano ottenuto il relativo riconoscimento ai sensi dell’art. 25 del DPR n. 616/1977.

Il patrimonio delle fondazioni o associazioni risultante dalla trasformazione resta vincolato:

• alla destinazione sociale prevista da statuto e tavola di fondazione;
• alla conservazione della dotazione originaria, specie per beni storico-monumentali o di pregio artistico;
• all’indisponibilità dei beni destinati alle attività statutarie;
• al divieto di alienazione o costituzione di diritti reali senza autorizzazione regionale, salvo necessità finanziarie per interventi sul patrimonio indisponibile e sulle attività istituzionali;
• all’obbligo di devoluzione del patrimonio, in caso di estinzione, alla ASP territorialmente competente.

Procedimento di ricognizione e trasformazione

Entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge ogni istituzione deve approvare un provvedimento di verifica dei requisiti e di ricognizione di:

• situazioni giuridiche pendenti;
• saldo di tesoreria;
• patrimonio mobiliare e immobiliare e relativi diritti reali;
• rendite e canoni enfiteutici;
• contratti in corso di locazione, affitto e comodato;
• personale in servizio, con dati anagrafici, rapporto di lavoro, qualifica, livello retributivo e oneri previdenziali.

Se la trasformazione è in soggetto privato, va predisposta e approvata contestualmente anche la bozza del nuovo statuto. L’efficacia del provvedimento è subordinata al parere obbligatorio dei portatori originari di interesse, da rendere entro 30 giorni; il silenzio vale come parere positivo.

Il provvedimento è trasmesso al competente servizio regionale, che entro 90 giorni accerta i requisiti e predispone l’atto di Giunta per il nulla osta al riconoscimento della personalità giuridica privata.

Costituzione delle ASP e criteri di accorpamento

La Giunta regionale costituisce le ASP, valutando le proposte degli organismi straordinari territorialmente competenti, mediante accorpamento delle istituzioni che abbiano conservato la natura pubblica. Con la deliberazione di Giunta si determina anche il numero dei membri dell’assemblea dei portatori di interesse e il numero dei voti assegnati.

La proposta degli organismi straordinari, sentiti gli enti di ambito sociale interessati, può prevedere una o due ASP per ciascuna provincia, se:

• vi è una diffusa presenza di istituzioni riordinate nel territorio;
• i patrimoni consentono globalmente il regolare svolgimento delle attività;
• ciascun patrimonio delle costituende ASP supera 5 milioni di euro.

La proposta di due ASP nello stesso territorio provinciale richiede specifica motivazione. Se in una provincia le istituzioni riordinate non consentono la costituzione e il mantenimento di una ASP adeguata, la Giunta può disporre l’accorpamento a una ASP di provincia contigua.

Norme di salvaguardia durante il riordino

Fino alla trasformazione, le istituzioni non possono:

• ampliare la dotazione organica;
• assumere personale a tempo indeterminato per posti vacanti;
• alienare o trasformare beni immobili o titoli;
• costituire diritti reali sui beni;
• stipulare comodati o locazioni/affitti oltre la durata minima prevista dalla legge.

Sono previste eccezioni limitate e autorizzazioni regionali per alienazioni parziali di patrimonio quando servano a reperire risorse per urgenti interventi di manutenzione straordinaria e adeguamento funzionale degli immobili direttamente utilizzati per le attività statutarie. La ricognizione patrimoniale deve inoltre includere i livelli e canoni enfiteutici e gli atti compiuti in violazione delle precedenti norme di salvaguardia.

Estinzione delle istituzioni

La Giunta regionale dichiara estinte le istituzioni che, a seguito degli accertamenti degli organismi straordinari, risultino:

• non aver approvato o non poter approvare il provvedimento di ricognizione nei termini;
• prive di un patrimonio e di risorse sufficienti a garantire i fini statutari e i servizi;
• inattive sotto il profilo statutario da oltre due anni;
• prive dell’organo ordinario di amministrazione e impossibilitate a ricostituirlo per inerzia o carenza dei portatori originari di interesse.

Con la stessa deliberazione, funzioni, patrimoni e rapporti giuridici attivi e passivi sono trasferiti alle ASP territorialmente competenti.

Natura giuridica, autonomia e funzionamento delle ASP

Le ASP sono enti pubblici senza fini di lucro, dotati di autonomia statutaria, gestionale, patrimoniale, contabile e finanziaria. Devono operare secondo criteri di buon andamento, trasparenza, imparzialità, efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto dell’equilibrio di bilancio e riservando almeno un terzo delle entrate correnti alle attività statutarie.

Le strutture organizzative delle IPAB trasformate conservano, di norma, la denominazione originaria sostituendo l’acronimo IPAB con ASP.

Le ASP possono adottare tutti gli atti, anche di diritto privato, necessari per perseguire i fini istituzionali e gli impegni di programmazione regionale e locale, nell’ottica della rete dei servizi.

Partecipazione di Comuni, enti privati e conferimenti patrimoniali

Gli organismi comunali che erogano servizi alla persona, costituiti come istituzione, azienda speciale di servizi, società o associazione interamente pubblica e controllata dall’ente, possono confluire nella ASP, con provvedimento del consiglio comunale entro il termine previsto per la ricognizione. Ai Comuni spetta una rappresentanza nell’assemblea con tre voti, di cui uno alla minoranza.

Possono partecipare anche enti e fondazioni di diritto privato, se operanti in campo sociale, purché sia mantenuta la maggioranza pubblica della ASP e sia previsto il conferimento di risorse finanziarie e patrimoniali. A ciascuno spetta un solo voto assembleare.

I beni già trasferiti ai Comuni in seguito a pregresse estinzioni possono essere conferiti alla Azienda, mantenendo al Comune la relativa rappresentanza di tre voti.

Statuti e regolamenti

Gli statuti delle ASP disciplinano finalità, organizzazione, gestione ed elezione degli organi, nel rispetto delle volontà costitutive delle istituzioni originarie. Lo statuto, elaborato secondo linee guida regionali, definisce in particolare:

• composizione, durata, competenze e funzionamento degli organi;
• criteri di nomina, revoca e decadenza;
• requisiti per amministratori.

Lo statuto è approvato dal consiglio di amministrazione su conforme parere obbligatorio dell’assemblea dei portatori di interesse e degli eventuali altri enti aderenti, con maggioranza degli aventi diritto che rappresentino almeno due terzi dei voti. È poi omologato dalla Giunta regionale e pubblicato sul BUR Abruzzo, con efficacia dal primo giorno del mese successivo.

Le modifiche statutarie seguono le stesse modalità. I consigli di amministrazione adottano regolamenti di organizzazione e contabilità, che disciplinano anche la valutazione interna della gestione e gli eventuali emolumenti e rimborsi spese degli organi.

Assemblea dei portatori di interesse

In ciascuna ASP è istituita l’assemblea dei rappresentanti dei portatori originari di interesse e degli eventuali altri enti o soggetti partecipanti. La composizione dipende dalle tavole di fondazione o dallo statuto originario; per Comuni e Province in determinate ipotesi è previsto un numero maggiore di membri e una ripartizione dei voti tra maggioranza e minoranza consiliare.

All’assemblea spettano funzioni di rilievo, tra cui:

• parere su statuto e sue modifiche;
• parere sui regolamenti;
• parere sugli atti di straordinaria amministrazione incidenti sul patrimonio;
• designazione di componenti del consiglio di amministrazione e del collegio dei revisori di sua competenza.

L’assemblea si dota di un regolamento interno ed elegge un presidente con funzioni di coordinamento e rappresentanza. I componenti svolgono l’incarico a titolo gratuito, con solo rimborso delle spese autorizzate.

Organi dell’ASP e regole di incompatibilità

Gli organi delle ASP sono il presidente, il consiglio di amministrazione e il collegio dei revisori.

Per nomina, rimozione, decadenza, ineleggibilità e incompatibilità si applicano, in via generale, le regole previste per gli amministratori degli enti locali. Sono espressamente incompatibili, tra gli altri:

• cariche o rapporti di lavoro con Regione Abruzzo, Province, Comuni sede o partecipanti;
• incarichi presso l’ente gestore dell’ambito sociale ricompreso nel territorio della ASP;
• incarichi in enti o organismi che intrattengano rapporti economici o di consulenza con la ASP, o svolgano attività concorrenziale;
• incarichi in enti che ricevono sovvenzioni, contributi o finanziamenti dalla ASP;
• rapporti economici o professionali con la ASP;
• altre situazioni di conflitto di interessi.

I componenti non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi.

Consiglio di amministrazione e presidente

Il consiglio di amministrazione è composto da tre membri:

• un presidente, nominato dalla Giunta regionale su proposta dell’Assessore alle Politiche Sociali;
• due membri designati dall’assemblea dei portatori di interesse, anche esterni all’assemblea stessa.

In presenza di particolari concentrazioni patrimoniali e di spesa riferibili a IPAB aventi sede nello stesso Comune, la designazione dei due componenti dell’organo è riservata ai rappresentanti del Comune nell’assemblea.

Il consiglio dura in carica cinque anni, definisce obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali, adotta sistemi di valutazione dei risultati e nomina il direttore e, su proposta di questi, i dirigenti responsabili delle strutture. Il presidente presiede le riunioni, coordina l’attività e rappresenta legalmente l’Azienda.

La legge prevede anche gettoni di presenza per il presidente e per gli altri componenti, nonché alcune disposizioni originarie su indennità annue, ma i commi relativi alle indennità del 2011 sono stati dichiarati illegittimi dalla Corte costituzionale. Restano invece inseriti nella disciplina vigente i gettoni di presenza introdotti nel 2025, con successiva estensione del 2026 alla partecipazione a incontri istituzionali in rappresentanza dell’Azienda.

Collegio dei revisori

Il collegio dei revisori è composto da tre membri, di cui uno presidente designato dalla Giunta regionale e due designati dall’assemblea. Se la spesa corrente annua dell’ultimo consuntivo è inferiore a 3 milioni di euro, le funzioni sono attribuite a un revisore unico.

I revisori devono essere scelti tra gli iscritti al registro dei revisori contabili, oppure, per le sole funzioni di presidente o revisore unico, anche tra gli iscritti all’albo dei dottori commercialisti o dei ragionieri. Durano in carica tre anni, non sono revocabili salvo inadempienza e sono rieleggibili una sola volta.

Esercitano controllo sulla regolarità contabile e finanziaria, hanno diritto di accesso agli atti e redigono relazione al conto consuntivo. Se riscontrano gravi irregolarità, devono riferirne immediatamente al servizio regionale competente.

Sede, gestione e direzione

La sede dell’Azienda è normalmente nel capoluogo di provincia, in una struttura appartenente alle IPAB trasformate. Se nella provincia vi è una seconda Azienda o il capoluogo è privo di istituzioni interessate, la sede è individuata nel Comune dell’IPAB trasformata o in quello con maggiore concentrazione di istituzioni riordinate dotato di strutture idonee. Se partecipano istituzioni di altra provincia, la sede va collocata nel capoluogo della provincia di confluenza.

L’Azienda organizza la propria struttura gestionale con regolamento e può istituire distinte strutture per aree di attività, di regola affidate a un dirigente. In prima applicazione, per massimo tre anni, alcune responsabilità possono essere affidate a personale interno con specifica qualificazione ed esperienza.

Il direttore ha la responsabilità dell’intera gestione tecnica, finanziaria e amministrativa e agisce con autonomi poteri di spesa e organizzazione. L’incarico è conferito per un periodo non superiore al mandato del consiglio di amministrazione che lo ha nominato, con contratto di diritto privato a tempo determinato eventualmente rinnovabile. Il requisito della laurea è richiesto; il requisito dell’esperienza quinquennale in funzioni dirigenziali è stato abrogato.

Le deliberazioni degli organi e gli atti generali devono essere pubblicati per 15 giorni all’albo pretorio dell’ente e del Comune sede; le determinazioni sono rese pubbliche secondo il regolamento organico.

Personale

Il rapporto di lavoro dei dipendenti delle ASP è di natura privatistica e segue il d.lgs. n. 207/2001, il d.lgs. n. 165/2001 e i relativi CCNL di comparto.

Le ASP disciplinano il personale con regolamento conforme alle linee guida regionali e determinano la dotazione organica nel rispetto degli standard per autorizzazione e accreditamento e delle disponibilità di bilancio. Fino all’approvazione della dotazione organica non è consentito assumere personale a tempo indeterminato, dovendosi utilizzare prioritariamente il personale già in servizio nelle istituzioni riordinate.

La disposizione transitoria che consentiva, in prima applicazione, specifiche selezioni per colmare carenze di personale è stata dichiarata illegittima costituzionalmente.

Patrimonio e gestione economica

Il patrimonio dell’Azienda comprende i beni mobili, immobili, mezzi, attrezzature, valori mobiliari e rendite conferiti dalle istituzioni in trasformazione, nonché i beni e gli apporti successivi e quelli acquisiti a qualunque titolo.

La gestione patrimoniale deve rispettare:

• il vincolo di destinazione sociale;
• la conservazione della dotazione originaria, specie per beni storico-artistici;
• l’indisponibilità dei beni destinati prevalentemente alle attività statutarie.

Unitamente al bilancio preventivo, l’Azienda predispone un piano di gestione, valorizzazione, riqualificazione, trasformazione e dismissione del patrimonio disponibile, da approvare dalla Giunta regionale, pena nullità.

Contabilità e bilancio

Le ASP adottano regolamenti contabili ispirati ai principi del codice civile e del d.lgs. n. 207/2001. I regolamenti devono prevedere, tra l’altro:

• bilancio economico pluriennale e bilancio preventivo annuale entro il 31 dicembre;
• conto consuntivo con stato patrimoniale, conto economico, nota integrativa e relazione gestionale;
• regole per la copertura degli eventuali disavanzi;
• contabilità analitica per centri di costo e responsabilità;
• pubblicazione annuale dei risultati dell’analisi economica;
• piano di valorizzazione e miglioramento del patrimonio.

Vigilanza, controlli e poteri sostitutivi

Il servizio regionale competente esercita vigilanza sugli organi e sull’amministrazione delle ASP, nonché il controllo di qualità sui servizi, anche in relazione agli standard di autorizzazione e accreditamento. Può verificare in qualsiasi momento:

• la coerenza dell’attività con i fini statutari;
• la regolarità della gestione contabile e amministrativa;
• l’assenza di incompatibilità, ineleggibilità o organi scaduti;
• la continuità e qualità dei servizi.

Tutte le deliberazioni e determinazioni devono essere accessibili sul sito internet aziendale entro 5 giorni.

In presenza di gravi violazioni di legge, statuto o regolamento, o di irregolarità contabili e amministrative, il servizio regionale assegna 15 giorni per chiarimenti e rimozione delle cause. Se la situazione non viene sanata, la Giunta regionale può sciogliere gli organi e nominare un commissario straordinario regionale per la durata prevista dalla normativa richiamata. In alternativa, se non occorre lo scioglimento, può essere nominato un commissario ad acta.

Disposizioni transitorie e regime di avvio

Durante il riordino continuano ad applicarsi le norme previgenti non incompatibili con la legge n. 328/2000, il d.lgs. n. 207/2001 e la presente disciplina. Fino alla costituzione delle ASP non possono essere stipulati contratti di fornitura di beni e servizi di durata superiore a un anno.

Restano erogabili, con le procedure in essere e nei limiti delle leggi finanziarie regionali, le agevolazioni e i contributi già previsti dalle leggi regionali abrogate.

Con l’entrata in vigore della legge decadono automaticamente gli organi di amministrazione e revisione delle istituzioni. Entro 30 giorni la Giunta regionale nomina un organismo straordinario per la gestione unificata delle istituzioni ricomprese nel medesimo territorio provinciale o interprovinciale, con durata di un anno e comunque fino alla costituzione dei consigli di amministrazione delle ASP.

Sono inoltre previsti un collegio dei revisori transitorio per ambito territoriale, il supporto dei Comuni per la ricognizione e specifiche regole per i progetti finanziati con APQ. Gli oneri di viaggio e vitto degli organismi straordinari e degli organi delle ASP sono disciplinati nei limiti indicati dalla legge e senza nuovi o maggiori oneri, secondo il rinvio al d.lgs. n. 78/2010.

Abrogazioni ed efficacia residua

La legge abroga le precedenti leggi regionali abruzzesi del 1995, 1998 e 1999 in materia di IPAB, RSA pubbliche e nomina di commissari e consigli di amministrazione.

Alcune disposizioni originarie su indennità, selezioni del personale e altri profili sono state successivamente dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale o modificate da leggi regionali successive. Restano applicabili, per quanto compatibili, le norme statali e regionali richiamate dalla legge.