Circolare INAIL n. 49 del 2 dicembre 2005

Attività extra-ufficio dei dipendenti pubblici: incompatibilità, autorizzazioni e anagrafe delle prestazioni

La circolare n. 49 del 2 dicembre 2005 disciplina organicamente lo svolgimento di attività extra-ufficio da parte dei dipendenti dell’Istituto, alla luce delle modifiche normative intervenute in materia di incompatibilità nel pubblico impiego. Essa sostituisce integralmente le circolari nn. 46/1998 e 74/1999 e integra la circolare n. 78/2000, che resta applicabile solo per le parti non coperte dalla nuova disciplina.

Quadro normativo e principio di esclusività

Il fondamento della materia è individuato nell’art. 53 del d.lgs. n. 165/2001, che mantiene ferme le disposizioni del D.P.R. n. 3/1957 in tema di incompatibilità. La circolare ribadisce il principio di esclusività del rapporto di lavoro pubblico: il dipendente deve dedicare la propria attività esclusivamente alla propria amministrazione e non può esercitare commercio, industria o professioni, né assumere ulteriori impieghi presso privati o altre pubbliche amministrazioni, salvo le deroghe espressamente previste.

Attività assolutamente incompatibili

La circolare qualifica come incompatibili in modo assoluto:

• l’esercizio di attività industriale, commerciale o professionale;
• il cumulo di più rapporti di lavoro alle dipendenze di privati o di altre amministrazioni pubbliche, con cessazione di diritto del rapporto precedente;
• la titolarità di cariche gestionali in società costituite per fini di lucro.

Viene precisato che, se tali attività sono svolte in modo saltuario o occasionale, la verifica va compiuta caso per caso; inoltre, la sola iscrizione ad un albo professionale non determina di per sé incompatibilità. Sono invece ammesse, previa autorizzazione, la partecipazione a cariche presso enti o società per i quali la nomina è riservata allo Stato e l’appartenenza a società cooperative a prevalente finalità mutualistica.

Attività soggette ad autorizzazione

La circolare distingue gli incarichi autorizzabili, ossia quelli non compresi nei compiti di ufficio e retribuiti in qualsiasi forma. L’autorizzazione può essere concessa solo se l’incarico:

• prevede un compenso;
• ha natura occasionale;
• è temporaneo, di norma non superiore ad un anno;
• non contrasta con gli interessi dell’Istituto;
• è compatibile con gli obblighi di servizio;
• è diretto a migliorare la professionalità del dipendente;
• non è automaticamente rinnovabile.

La richiesta può provenire dal soggetto conferente o dal dipendente interessato e deve essere corredata dalla documentazione utile a escludere incompatibilità di fatto. La circolare richiama in particolare i requisiti di occasionalità, temporaneità e non reiterazione sistematica negli anni.

Attività liberamente esercitabili

Non sono soggette ad autorizzazione le attività gratuite e, anche se remunerate, le seguenti fattispecie:

• collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili;
• utilizzazione economica di opere dell’ingegno e invenzioni industriali;
• partecipazione a convegni e seminari;
• incarichi con solo rimborso spese documentate;
• incarichi svolti in aspettativa, comando o fuori ruolo;
• incarichi conferiti da organizzazioni sindacali a dipendenti distaccati o in aspettativa non retribuita;
• attività di formazione diretta ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

Pur non essendo necessaria l’autorizzazione, la circolare raccomanda una comunicazione scritta al dirigente di struttura, anche per consentire i controlli interni. Per tutti gli incarichi autorizzati o liberamente esercitabili, se non esiste una disciplina diversa su assenze e trattamento economico, l’attività deve essere svolta fuori dall’orario di lavoro.

Competenza al rilascio delle autorizzazioni e tempi di decisione

La competenza autorizzativa è attribuita ai dirigenti indicati dalla circolare in relazione alla struttura di appartenenza del dipendente, tra cui Direttori Regionali, Direttori Centrali, Coordinatori Generali, Avvocato Generale, Sovrintendente Medico Generale, Direttore Generale e Direttore Centrale Risorse Umane, secondo una ripartizione dettagliata per categorie di personale.

Il provvedimento deve essere adottato entro 30 giorni dalla ricezione della richiesta e il diniego deve essere motivato. Se l’incarico è conferito da una pubblica amministrazione, il silenzio equivale ad assenso; negli altri casi il silenzio equivale a rigetto. Se il dipendente opera presso un’amministrazione diversa da quella di appartenenza, l’autorizzazione richiede l’intesa tra le due amministrazioni e il termine per la risposta dell’amministrazione di appartenenza è di 45 giorni; se l’amministrazione presso cui il dipendente presta servizio non risponde entro 10 giorni, l’intesa si considera non necessaria.

Valutazioni istruttorie e conflitto di interessi

La circolare richiama i dirigenti ad una verifica puntuale degli elementi ostativi, in particolare:

• la possibile configurazione di un distinto rapporto di impiego;
• il contrasto con gli interessi e i fini dell’Istituto;
• l’incompatibilità con gli orari e la funzionalità del servizio.

È espressamente previsto che, se un conflitto di interessi emerge anche successivamente al rilascio dell’autorizzazione, il dipendente deve recedere dall’incarico; in difetto, il dirigente deve revocare l’autorizzazione. Ogni istanza deve ricevere un riscontro espresso e motivato, anche in caso di differimento.

Part-time e attività extra-ufficio

La legge n. 662/1996 introduce una deroga rilevante per i rapporti di lavoro a tempo parziale non superiore al 50% dell’orario pieno: solo in tal caso è consentito svolgere una seconda attività lavorativa, subordinata o autonoma. Per tali dipendenti è ammessa anche l’iscrizione agli albi professionali e l’esercizio di attività professionale, purché non pregiudichi il servizio, non sia incompatibile con le attività istituzionali e non intercorra con un’altra pubblica amministrazione.

Il dipendente part-time che svolge altra attività deve comunicarla tempestivamente all’Istituto, indicando il tipo di attività e gli elementi utili alla valutazione dei conflitti di interesse. La circolare richiama inoltre il rigore sanzionatorio previsto dalla legge per attività non autorizzate o per omissioni e dichiarazioni non veritiere.

Attività professionale, avvocati e limite alla libera professione

In regime di tempo pieno è escluso l’esercizio di una libera professione. Per il personale part-time, invece, è possibile l’iscrizione agli albi e lo svolgimento di attività professionali compatibili con il pubblico impiego. Resta però vietato cumulare un rapporto pubblico part-time con un altro rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione.

La circolare evidenzia poi la disciplina speciale degli avvocati dipendenti: a seguito della legge n. 339/2003, non è più consentita l’iscrizione agli albi ordinari degli avvocati, ma solo all’Elenco speciale dell’Albo forense. Per chi aveva già conseguito l’iscrizione era prevista, entro 36 mesi dal 2 dicembre 2003, la scelta tra mantenimento del rapporto di impiego con cancellazione dall’albo oppure cessazione del rapporto e mantenimento dell’iscrizione, con le conseguenze indicate nella circolare, compreso il diritto alla riammissione a tempo pieno per un periodo di cinque anni.

Disciplina dell’attività libero-professionale dei medici

Per il personale medico la circolare rinvia al regolamento specifico e alla circolare n. 9/2005, limitandosi a riepilogare gli aspetti autorizzativi. I medici a tempo pieno che abbiano optato per il rapporto esclusivo possono esercitare attività libero-professionale intramuraria, di regola all’interno delle strutture, oppure all’esterno se autorizzati, sempre fuori dall’orario di lavoro e nel limite di 19 ore settimanali complessive, salvo deroghe specifiche.

È precisato che il rapporto esclusivo non è compatibile con il tempo definito. L’attività libero-professionale non deve comunque essere in contrasto con l’attività istituzionale o con gli interessi dell’Istituto, né arrecare pregiudizi gravi e comprovati. Sono soggette a preventiva autorizzazione, tra le altre:

• prestazioni medico-legali per compagnie assicurative;
• partecipazione a commissioni mediche per invalidità civile;
• attività di perito o consulente tecnico d’ufficio su designazione dell’autorità giudiziaria;
• attività medico-legale e peritale in convenzione con l’Istituto;
• attività di medico competente per strutture pubbliche convenzionate o non convenzionate;
• attività di medico competente per datori di lavoro privati.

Per le consulenze peritali e tecniche d’ufficio è richiesto uno specifico passaggio autorizzatorio relativo all’iscrizione all’albo dei consulenti presso i Tribunali, seguito dalla comunicazione dei singoli incarichi. È ribadito l’obbligo di astensione nei casi in cui l’attività possa generare, anche successivamente, un conflitto con gli interessi dell’Istituto.

Per l’esercizio presso studi professionali privati, in caso di indisponibilità di locali interni o in relazione all’orario di servizio, è prevista un’ulteriore autorizzazione del dirigente competente, ovvero del Sovrintendente Medico Generale per i medici in forza presso tale struttura.

Libera professione extramuraria dei medici a rapporto non esclusivo

I medici che abbiano scelto il rapporto non esclusivo possono svolgere libera professione extramuraria, con visite mediche e chirurgiche, anche a fini terapeutici, nonché consulenze e consulti, fuori dall’orario di lavoro. Tuttavia, anche tale attività rientra nel regime generale dell’art. 53 del d.lgs. n. 165/2001 e richiede preventiva autorizzazione quando si tratti di incarichi formalmente conferiti.

La circolare chiarisce che, per incarico formalmente conferito, si intende il rapporto tra un soggetto esterno e il sanitario dipendente; le singole prestazioni che compongono l’incarico non richiedono autorizzazioni distinte. Anche per questi medici resta fermo l’obbligo di astensione nelle situazioni di possibile conflitto di interessi. Per le consulenze tecniche d’ufficio, il momento autorizzatorio coincide con la domanda di iscrizione allo specifico albo presso i Tribunali e, successivamente, con la comunicazione dei singoli incarichi, qualora svolti durante l’orario di lavoro, con relativo recupero del debito orario.

Anagrafe delle prestazioni: obblighi di comunicazione

La circolare riassume gli adempimenti informativi previsti dall’art. 53, commi 11-14, del d.lgs. n. 165/2001. Entro il 30 aprile di ogni anno, i soggetti pubblici o privati che hanno erogato compensi a dipendenti pubblici devono comunicarli all’amministrazione di appartenenza, indicando l’oggetto dell’incarico e il compenso lordo previsto o presunto.

Entro il 30 giugno di ogni anno le pubbliche amministrazioni devono trasmettere al Dipartimento della Funzione Pubblica:

• l’elenco degli incarichi conferiti o autorizzati nell’anno precedente;
• i compensi erogati ai dipendenti per tali incarichi;
• i compensi percepiti dai dipendenti per attività riconducibili ai compiti e doveri d’ufficio.

Devono inoltre essere comunicati semestralmente i dati relativi ai collaboratori e consulenti esterni, con indicazione della ragione dell’incarico e del compenso. La trasmissione avviene esclusivamente in via telematica. All’interno dell’Ente, l’inserimento dei dati nelle procedure di gestione segue le competenze autorizzative indicate dalla circolare, con scadenze operative interne fissate al 31 maggio per gli incarichi dei dipendenti e i consulenti del primo semestre e al 30 novembre per i consulenti del secondo semestre.

È evidenziato che l’inadempimento agli obblighi dell’Anagrafe impedisce il conferimento di nuovi incarichi fino alla regolarizzazione. Per l’attività libero-professionale intramuraria dei medici a rapporto esclusivo, invece, i dati non devono essere comunicati al Dipartimento della Funzione Pubblica.

Regime sanzionatorio e responsabilità disciplinare

La violazione delle disposizioni in materia di incompatibilità e incarichi extra-ufficio comporta responsabilità disciplinare. La sanzione è graduata secondo la gravità del fatto e può arrivare fino alla sanzione espulsiva. In materia di part-time, lo svolgimento di attività non consentite, la mancata comunicazione di inizio o variazione dell’attività lavorativa e le dichiarazioni non veritiere, anche se accertate in sede ispettiva, costituiscono giusta causa di recesso.

La valutazione disciplinare deve essere effettuata secondo criteri di proporzionalità, considerando l’entità dell’inadempimento, il tempo dedicato all’attività illegittima, il compenso percepito e ogni altro elemento utile alla concreta ricostruzione della fattispecie.

Diffusione della circolare

La circolare dispone infine che il contenuto venga portato a conoscenza di tutto il personale secondo le modalità previste dalla circolare n. 3/1973.