L.R. Emilia-Romagna 15/2016

Promozione di unioni, fusioni e incorporazioni di Comuni

La legge regionale Emilia-Romagna 15/2016 interviene sulla disciplina del riordino territoriale per favorire i percorsi associativi tra Comuni, con particolare attenzione alle fusioni, alle fusioni per incorporazione e al ruolo delle Unioni. Introduce anche misure di coordinamento, monitoraggio e sostegno finanziario con effetti limitati al territorio regionale.

Ambito e finalità

Il provvedimento si inserisce nel quadro della normativa regionale già vigente in materia di riordino territoriale e di sostegno alle Unioni e alle fusioni di Comuni, adeguandola alla normativa statale sulle città metropolitane, sulle unioni e sulle fusioni. Ai fini della legge, il Nuovo Circondario Imolese è equiparato a una Unione comunale.

Fusione per incorporazione

Viene ricompresa tra le ipotesi di riordino territoriale anche l’incorporazione di uno o più Comuni in un Comune contiguo, compresi i casi in cui i Comuni coinvolti siano già nati da fusione. Per questa fattispecie è disciplinato un procedimento specifico che richiede, prima dell’istanza di legge, lo svolgimento di un referendum consultivo comunale.

Referendum consultivo per l’incorporazione

Il referendum è obbligatorio se richiesto, in ciascun Comune interessato, da almeno il 20% degli aventi diritto al voto; le firme devono essere raccolte nei sei mesi precedenti il deposito dell’istanza. Il Comune verifica la regolarità della richiesta entro 30 giorni dal deposito e, se positiva, indice il referendum entro i successivi 30 giorni.

Possono votare tutti gli elettori dei Comuni interessati, cioè i soggetti che godono del diritto di elettorato attivo per le elezioni amministrative comunali. La consultazione si svolge nel rispetto dell’articolo 133, secondo comma, della Costituzione e delle norme statutarie e regolamentari comunali; può riguardare anche il cambio di denominazione del Comune. Il referendum è valido indipendentemente dal numero dei votanti e i risultati sono proclamati entro 10 giorni.

Presentazione dell’istanza e iter regionale

Dopo il referendum, i Consigli comunali interessati devono deliberare entro 30 giorni se procedere con l’istanza di fusione da trasmettere alla Giunta regionale. L’istanza deve essere sottoscritta congiuntamente da tutti i Sindaci e deve attestare l’avvenuto referendum, la regolarità delle operazioni e il verbale di proclamazione dei risultati.

La Giunta regionale, verificata la regolarità dell’istanza, approva il progetto di legge entro i 30 giorni successivi al controllo effettuato entro 20 giorni dal ricevimento e lo presenta all’Assemblea legislativa.

Esito del referendum e regole per la prosecuzione del procedimento

La legge disciplina in modo dettagliato gli effetti del voto referendario sul seguito del procedimento legislativo:

• se i voti complessivi sono contrari e l’esito è sfavorevole almeno nella metà dei Comuni interessati, il procedimento si arresta senza esame degli articoli del progetto di legge;
• negli altri casi l’Assemblea può procedere subito, salvo alcune ipotesi particolari in cui è necessario acquisire prima il parere dei Consigli dei Comuni contrari.

Quando occorre il parere, i Consigli si esprimono entro 60 giorni dalla richiesta; decorso il termine, si procede anche senza parere. I termini per la deliberazione definitiva del progetto di legge restano sospesi per il tempo necessario all’acquisizione del parere o fino alla scadenza del 60° giorno.

Per i Comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti, nei casi di esito complessivo favorevole ma maggioranza di Comuni contrari, il parere richiede il voto favorevole dei tre quarti dei consiglieri assegnati, con eventuale seconda votazione entro 30 giorni; nei Comuni sopra i 15.000 abitanti occorrono i due terzi dei consiglieri assegnati. Negli altri casi particolari previsti dalla legge, è richiesto il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati, con meccanismo di ripetizione analogo.

Coordinamento con altre consultazioni elettorali

Se tra il decreto di indizione e la data fissata sopravvengono elezioni politiche, referendum nazionali o altri referendum regionali abrogativi, il Presidente della Regione può rinviare la consultazione territoriale di almeno un mese e non oltre tre, oppure renderla contestuale alle altre consultazioni, previa intesa con il Ministero dell’Interno per i referendum nazionali. In caso di elezioni amministrative che riguardino Comuni interessati, il rinvio è di sei mesi. Le disposizioni si applicano anche ai procedimenti già in corso alla data di entrata in vigore della legge.

Regole urbanistiche e unificazione degli strumenti

Quando, nei casi disciplinati dalla legge, gli strumenti di pianificazione urbanistica dei Comuni preesistenti siano stati elaborati in forma associata e abbiano contenuti omogenei, la loro unificazione testuale e cartografica, senza modifiche degli effetti giuridici sul territorio, è considerata mera operazione materiale e non costituisce variante urbanistica.

Osservatorio regionale delle fusioni

È istituito l’Osservatorio regionale delle fusioni per monitorare gli effetti dei processi di fusione nei diversi settori amministrativi regionali e il loro impatto su cittadini, enti pubblici e imprese. Ne fanno parte funzionari dei nuovi Comuni, funzionari regionali e rappresentanti delle associazioni regionali degli enti locali; la partecipazione non dà diritto a compensi o rimborsi a carico del bilancio regionale.

La Giunta regionale disciplina con proprio atto composizione, funzionamento, compiti e relazioni periodiche dell’Osservatorio, potendo coinvolgere anche altre amministrazioni.

Osservatorio regionale delle Unioni

Analogo Osservatorio regionale è istituito anche per le Unioni di Comuni, con funzioni di monitoraggio degli effetti dell’esercizio associato delle funzioni e dell’impatto sui destinatari. La composizione comprende funzionari delle Unioni, funzionari regionali e rappresentanti delle associazioni regionali degli enti locali, senza compensi o rimborsi.

Anche in questo caso la Giunta regionale ne disciplina funzionamento, compiti e relazioni periodiche.

Finanziamenti per Unioni e Comuni in fusione

La legge amplia le possibilità di accesso ai finanziamenti del programma di riordino territoriale. Le Unioni che comprendono Comuni che abbiano formalmente avviato un percorso di fusione, o Comuni già nati da fusione, possono ottenere finanziamenti per gestioni associate ulteriori rispetto a quelle obbligatorie necessarie per accedere ai contributi, anche se tali Comuni non partecipano a queste ulteriori gestioni.

Tale disciplina opera dalla data di presentazione dell’istanza di fusione fino alla conclusione del procedimento legislativo e, in caso di approvazione della legge di fusione, prosegue per tutto l’anno successivo alla prima elezione degli organi del nuovo Comune.

È inoltre previsto che il Programma di riordino territoriale possa finanziare gestioni associate ulteriori anche quando il Comune nato da fusione vi partecipi conferendo le funzioni gradualmente entro il primo mandato. Un’ulteriore ipotesi riguarda le Unioni con Comuni commissariati, che possono beneficiare dei finanziamenti anche se tali Comuni non partecipano alle gestioni ulteriori.

Coincidenza tra Unione e ambito territoriale ottimale

Per favorire la coincidenza tra Unione e ambito territoriale ottimale, se mancano solo fino a tre Comuni all’adesione completa, il Programma di riordino territoriale può consentire a tali Comuni di aderire e conferire gradualmente le funzioni ulteriori, purché aderiscano tutti e resti fermo il conferimento delle funzioni indispensabili per accedere ai contributi. Per i primi tre anni possono essere finanziate le ulteriori gestioni associate anche se i Comuni entrati successivamente non vi partecipano o conferiscano in modo non integrale.

Ambiti territoriali ottimali e deroghe per i Comuni nati da fusione

I Comuni interessati potevano presentare nel 2016 proposte di ridelimitazione degli ambiti territoriali ottimali entro il 30 ottobre 2016, secondo la disciplina regionale richiamata. Le proposte accolte dalla Giunta, previo parere del Consiglio delle Autonomie locali, venivano inserite nel Programma di riordino territoriale entro il 31 dicembre 2016 con efficacia dal 1° gennaio 2017.

Se, per effetto di una fusione, il territorio del nuovo Comune coincide con un ambito territoriale ottimale, il Comune è esentato per cinque anni dall’obbligo di aderire ad altro ambito, salvo richiesta espressa. Se inoltre coincide con un’Unione montana, il Comune continua a svolgere le funzioni già conferite a essa e mantiene l’accesso ai contributi e benefici riservati alle Unioni montane.

Regime transitorio e abrogazioni

In sede di prima applicazione, l’Osservatorio regionale delle fusioni opera nella composizione già prevista dalle leggi istitutive dei Comuni nati da fusione elencati nel testo. La legge abroga inoltre una serie di disposizioni pregresse della normativa regionale sul riordino territoriale e su alcune leggi di fusione già approvate, sostituendole con il nuovo assetto normativo.