Sentenza n. 5626/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza del TAR sotto più profili. In primo luogo ha dedotto la violazione degli artt. 10-bis della legge n. 241/1990 e 44 del d.lgs. n. 259/2003, sostenendo che il preavviso di rigetto comunicato il 3 aprile 2025 avrebbe sospeso il termine per la formazione del silenzio-assenso e che il parere negativo della Soprintendenza del 17 aprile 2025 sarebbe stato quindi tempestivo. Ha inoltre sostenuto che il parere paesaggistico, in quanto vincolante, impedisse la formazione del titolo tacito. In secondo luogo ha censurato la declaratoria di inammissibilità del ricorso incidentale, affermando che esso era diretto a paralizzare gli effetti dell’eventuale accoglimento del ricorso principale e che le contestazioni sulla formazione del silenzio-assenso costituivano una domanda ammissibile. Ha poi dedotto l’incompletezza dell’istanza di autorizzazione, per la mancanza di elementi del Modello A e dell’allegato 12-bis al d.lgs. n. 259/2003, nonché la rilevanza delle richieste di integrazione documentale formulate dalla Capitaneria di Porto. Infine ha sostenuto che il silenzio-assenso non potesse formarsi in presenza di violazioni sostanziali, di incompatibilità paesaggistica o di errori e contraddizioni nella relazione paesaggistica. Inwit ha proposto appello incidentale, contestando la qualificazione e la tempestività del ricorso incidentale di primo grado del controinteressato e sostenendo che le relative censure dovessero essere soggette al termine decadenziale dell’azione di annullamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello principale soltanto nella parte relativa alla qualificazione processuale del ricorso incidentale di primo grado. Il TAR non avrebbe dovuto dichiararlo inammissibile, ma riqualificarne le censure in base al loro contenuto sostanziale e considerarle come controdeduzioni dirette a contestare i presupposti della formazione del silenzio-assenso e a sostenere l’infondatezza del ricorso principale. Il motivo è stato tuttavia privo di effetti sull’esito sostanziale, poiché le deduzioni sono state esaminate e ritenute infondate. È stata confermata la formazione del silenzio-assenso al 14 aprile 2025. Il procedimento previsto dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 è speciale e accelerato; il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241/1990, pur potendo rilevare quanto all’obbligo di comunicare i motivi ostativi e al divieto di fondare il diniego su ragioni nuove, non sospende né interrompe il termine per la formazione del silenzio-assenso. L’unica sospensione prevista dalla disciplina speciale è quella collegata a una richiesta di integrazione documentale tempestiva, formulata entro quindici giorni dalla presentazione dell’istanza e relativa alla documentazione prescritta. La comunicazione della Soprintendenza non costituiva una determinazione conclusiva della conferenza di servizi e non poteva sospendere il termine. Il parere negativo del 17 aprile 2025 e il diniego comunale del 12 maggio 2025 erano quindi tardivi; il diniego era privo di efficacia perché adottato dopo il perfezionamento del silenzio-assenso. Le richieste di integrazione della Capitaneria erano tardive, non riferite a documentazione prescritta dall’allegato 12-bis e comunque superate dal confronto procedimentale tra le parti. La documentazione allegata all’istanza è stata ritenuta completa. Il Collegio ha inoltre escluso che la formazione del silenzio-assenso richieda la piena conformità sostanziale dell’intervento sotto ogni profilo: eventuali vizi del titolo tacito possono rilevare sul piano della sua illegittimità e dell’autotutela, ma non impediscono automaticamente la formazione del titolo. L’appello incidentale di Inwit è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la conferma della formazione del silenzio-assenso aveva già assicurato alla società il risultato perseguito. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. n. 259/2003

  Il silenzio-assenso si forma decorso il termine di legge dalla presentazione dell’istanza, in assenza di un provvedimento espresso di diniego; la richiesta di integrazione documentale può sospendere il termine se formulata tempestivamente.

  La disciplina autorizzatoria per gli impianti di telecomunicazione è speciale e accelerata. Il termine per la formazione del silenzio-assenso può essere sospeso soltanto nei casi tipizzati dalla norma, in particolare per una richiesta di integrazione documentale pertinente e formulata entro quindici giorni.

• art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003

  L’Amministrazione può richiedere integrazioni entro un termine perentorio di quindici giorni.

  L’incompletezza documentale non impedisce di per sé la formazione del silenzio-assenso; impone all’Amministrazione di richiedere tempestivamente le integrazioni prescritte. Una richiesta tardiva o non pertinente non sospende il termine.

• art. 44, comma 10, d.lgs. n. 259/2003

  Il silenzio-assenso si forma decorso il termine di legge.

  Nel caso concreto il silenzio-assenso si è perfezionato il 14 aprile 2025, mentre il parere paesaggistico e il diniego comunale sono intervenuti successivamente e non hanno potuto incidere sul titolo già formatosi.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

  Nei procedimenti disciplinati dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 il preavviso può rilevare quanto alla comunicazione dei motivi ostativi e al divieto di introdurre nel diniego ragioni nuove, ma non sospende né interrompe il termine per la formazione del silenzio-assenso.

• art. 14-bis l. n. 241/1990

  La determinazione conclusiva della conferenza di servizi può produrre gli effetti riconducibili all’art. 10-bis.

  La comunicazione dei motivi ostativi proveniente direttamente dalla Soprintendenza, e non la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, non è idonea a sospendere il termine procedimentale.

• art. 20, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  L’effetto di accoglimento è ricollegato al mero decorso del termine procedimentale.

  La disposizione è richiamata come espressione della logica generale secondo cui, nei procedimenti soggetti a silenzio-assenso, il decorso del termine produce l’effetto ampliativo, salva la disciplina speciale applicabile.

• art. 42 c.p.a.

  Il mezzo formalmente proposto come ricorso incidentale deve essere qualificato secondo la sua effettiva funzione processuale; le deduzioni dirette soltanto a contrastare le ragioni del ricorso principale devono essere esaminate come controdeduzioni.

• art. 105 c.p.a.

  Non opera quando la questione può essere decisa in appello dopo la riqualificazione delle censure come controdeduzioni, senza necessità di rinvio al primo giudice.

• allegato 12-bis al d.lgs. n. 259/2003

  Individua la documentazione rilevante ai fini della completezza dell’istanza; richieste relative a documenti non prescritti non sospendono il termine per la formazione del silenzio-assenso.

Massime di principio

• Nel procedimento speciale per l’autorizzazione all’installazione di impianti di telecomunicazione disciplinato dall’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241/1990 non sospende né interrompe il termine per la formazione del silenzio-assenso, anche quando sia stato comunicato prima della scadenza del termine.
• Nel procedimento ex art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, l’Amministrazione può evitare la formazione del silenzio-assenso soltanto adottando il diniego entro il termine previsto dalla disciplina speciale, salvo la sospensione conseguente a una richiesta di integrazione documentale pertinente e formulata entro il termine perentorio di quindici giorni.
• La comunicazione dei motivi ostativi proveniente da una singola amministrazione o da un subprocedimento, quale quello paesaggistico, non equivale alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi e non produce gli effetti sospensivi propri della disciplina procedimentale speciale.
• La tardiva adozione del parere negativo e del diniego, successiva al perfezionamento del silenzio-assenso, rende tali atti inefficaci per carenza di potere in concreto, non potendo l’Amministrazione incidere unilateralmente sul titolo già formatosi.
• La formazione del silenzio-assenso non presuppone necessariamente la piena conformità sostanziale dell’intervento a ogni requisito normativo: eventuali vizi del titolo tacito possono incidere sulla sua legittimità e giustificare l’esercizio dell’autotutela nei limiti di legge, ma non impediscono automaticamente il perfezionamento dell’assenso per decorso del termine.
• Un atto processuale deve essere qualificato dal giudice secondo il suo contenuto sostanziale e la funzione perseguita, indipendentemente dalla denominazione formale: le deduzioni del controinteressato che contestano i presupposti del silenzio-assenso e mirano soltanto al rigetto del ricorso principale devono essere trattate come controdeduzioni, non dichiarate inammissibili per carenza di interesse.

Come è indicizzato