Sentenza n. 7551/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

ENAC ha impugnato la sentenza del TAR Lazio deducendo: 1) l’erronea qualificazione dei depositi di carburante avio come infrastrutture funzionali ai servizi di assistenza a terra liberalizzati e soggette alla disciplina del d.lgs. 18/1999. Secondo l’Ente, i depositi sarebbero infrastrutture essenziali e strutturali dell’aeroporto, distinte dal servizio di rifornimento, e la regolazione contestata riguarderebbe soltanto l’assetto proprietario e gestionale, senza incidere sulla concorrenza nella prestazione del servizio; inoltre, riorganizzazione e successiva centralizzazione sarebbero fasi distinte, con la centralizzazione soltanto eventuale. 2) L’erroneo disconoscimento di un potere regolatorio di ENAC, che l’appellante riteneva fondato sulle norme del codice della navigazione, sul d.lgs. 250/1997 e sullo Statuto dell’Ente, anche per conformare l’organizzazione delle infrastrutture aeroportuali a esigenze di sicurezza, continuità ed efficienza. 3) L’erronea condanna di ENAC alle spese del primo grado. Le appellate hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello per acquiescenza, richiamando la pubblicazione da parte di ENAC di un avviso relativo alla sentenza di primo grado.

La decisione

L’eccezione di acquiescenza e la conseguente richiesta d’inammissibilità dell’appello sono respinte: l’esecuzione della sentenza di primo grado, dovuta in assenza di sospensione, e la pubblicazione dell’avviso non dimostravano una volontà inequivoca di rinunciare all’impugnazione. Nel merito, il primo motivo è respinto. La distinzione tra profilo statico e dinamico dell’attività aeroportuale non trova immediato riscontro normativo e, comunque, non sottrae i depositi alla disciplina del d.lgs. 18/1999 e alla regola della concorrenza. La centralizzazione può essere disposta soltanto all’esito della procedura prevista dall’art. 9, con confronto e consultazione degli organismi e soggetti interessati e previo accertamento delle condizioni tassative previste dalla norma. Il regolamento, pur presentando la centralizzazione come fase eventuale, imponeva al gestore l’acquisto dei depositi o, in subordine, la costruzione di un nuovo deposito e la rimozione di quelli eccedenti; alla scadenza delle subconcessioni, il gestore sarebbe così divenuto proprietario e gestore esclusivo, producendo già nella fase di riorganizzazione gli effetti della centralizzazione. La procedura prevista dall’art. 9 non era stata svolta e non risultavano accertate le condizioni che consentono la centralizzazione: sono quindi confermati i vizi procedimentali e il difetto d’istruttoria rilevati dal TAR. Anche il secondo motivo è respinto: quand’anche ENAC disponga di poteri di regolazione tecnica, il regolamento, fonte secondaria, non può contrastare con il d.lgs. 18/1999 né con il primato del diritto europeo e con gli obiettivi di liberalizzazione e concorrenza. Il terzo motivo è assorbito e comunque travolto dal rigetto dei precedenti; resta ferma la condanna alle spese di primo grado. L’appello è respinto e la sentenza del TAR, che aveva accolto il ricorso e annullato il regolamento, è confermata. ENAC è condannata a rifondere le spese d’appello alle due controparti costituite, liquidate in euro 3.000 ciascuna, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  La centralizzazione dovrebbe essere condotta all’esito di una procedura - quella appunto delineata dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999, non posta in essere nel caso di specie - in cui non si può prescindere dalla consultazione del Comitato degli utenti, né tanto meno da un confronto diretto con il singolo gestore aeroportuale.

  La centralizzazione delle infrastrutture può essere disposta soltanto seguendo la specifica procedura prevista dall’art. 9, che richiede la consultazione del Comitato degli utenti e il confronto con il gestore aeroportuale.

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  Inoltre, dal tenore letterale della norma si evince che la centralizzazione non è indiscriminata, ma è legittima solo in tassative ipotesi e cioè quando la complessità delle infrastrutture, il costo o l’impatto ambientale delle stesse non ne consentono la suddivisione o duplicazione.

  La centralizzazione è ammessa soltanto nelle ipotesi tassative in cui complessità, costo o impatto ambientale impediscano la suddivisione o duplicazione delle infrastrutture; tali presupposti devono essere accertati.

• d.lgs. 18/1999

  Invero, le infrastrutture di deposito carburanti, a prescindere dalla loro qualificazione, ricadono nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 18 del 1999, che recepisce e dà attuazione alla direttiva 96/67/CE, il cui scopo precipuo è la liberalizzazione e l’apertura al mercato nell’ambito dei servizi di assistenza a terra.

  La disciplina del d.lgs. 18/1999 e il suo obiettivo di liberalizzazione si applicano ai depositi di carburante avio indipendentemente dalla loro qualificazione come infrastrutture statiche o dinamiche.

• d.lgs. 18/1999

  Il regolamento costituisce infatti una fonte secondaria e il potere da cui esso promana non può comunque confliggere con le fonti di rango primario, quale è il decreto legislativo n. 18 del 1999.

  Il potere regolamentare di ENAC non può essere esercitato in contrasto con la disciplina primaria dettata dal d.lgs. 18/1999.

• direttiva 96/67/CE

  Invero, le infrastrutture di deposito carburanti, a prescindere dalla loro qualificazione, ricadono nell’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 18 del 1999, che recepisce e dà attuazione alla direttiva 96/67/CE, il cui scopo precipuo è la liberalizzazione e l’apertura al mercato nell’ambito dei servizi di assistenza a terra.

  La disciplina nazionale di attuazione della direttiva deve essere letta alla luce dell’obiettivo di liberalizzazione e apertura al mercato dei servizi di assistenza a terra, che non può essere compromesso da una regolazione secondaria.

Massime di principio

• La centralizzazione di infrastrutture aeroportuali ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. 18/1999 richiede la procedura prevista dalla legge, inclusi la consultazione del Comitato degli utenti e il confronto con il gestore aeroportuale; essa è ammissibile soltanto se ricorrono e sono accertate le condizioni tassative che impediscono la suddivisione o duplicazione per complessità, costo o impatto ambientale.
• Un regolamento che, pur qualificando il proprio intervento come mera riorganizzazione, imponga l’acquisto o la sostituzione dei depositi e determini, anche prima di un formale atto di centralizzazione, la gestione esclusiva delle infrastrutture da parte del gestore aeroportuale produce sostanzialmente gli effetti della centralizzazione e non può eludere la relativa procedura legale.
• Le infrastrutture di deposito carburante avio ricadono nella disciplina del d.lgs. 18/1999 e negli obiettivi di liberalizzazione e apertura al mercato, indipendentemente dalla loro qualificazione come componenti statiche dell’aeroporto o come infrastrutture connesse ai servizi.
• Anche quando un’autorità disponga di poteri di regolazione tecnica, il regolamento, quale fonte secondaria, non può derogare o contraddire la normativa primaria né comprimere gli obiettivi di liberalizzazione imposti dal diritto europeo.
• L’esecuzione di una sentenza di primo grado non sospesa non integra, da sola, acquiescenza; questa richiede una dichiarazione espressa di accettazione o un complesso di comportamenti dal quale la rinuncia all’appello risulti inequivocabilmente.

Come è indicizzato