Sentenza del 16/01/2023 n. 1038 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La ricorrente impugna l'avviso di accertamento Ici per l'anno 2007 sostenendo che le aree erano state vincolate a parco e assoggettate a inedificabilità assoluta (L.R. Lazio n.14/2002) e che la delibera comunale n.53/2003 costituiva solo una manifestazione di intenti per un programma di compensazione edificatoria da perfezionare con un accordo di programma e successiva variante urbanistica. Di conseguenza non sussisteva al momento dell'avviso un diritto edificatorio effettivo sull'area di 'atterraggio' (mancava identificazione catastale, quantificazione delle volumetrie assegnate e pubblicazione dell'accordo), sicché veniva contestata la mancanza del presupposto di imponibilità, nonché l'arbitrarietà dei criteri di valutazione e l'applicabilità delle sanzioni in presenza di incertezza normativa.

La decisione

La Corte ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che la delibera n.53/2003 costituisse fase preliminare e che il trasferimento del diritto edificatorio (compensazione) produce effetti impositivi solo dopo il perfezionamento della procedura prevista (accordo di programma ove previsto), con approvazione delle varianti urbanistiche e l'individuazione precisa delle aree e delle volumetrie mediante identificativi catastali. Poiché al momento dell'avviso non era perfezionata tale procedura e non era individuata l'area di atterraggio, mancava il presupposto impositivo; la sentenza impugnata è cassata e, nel merito, accolto l'originario ricorso introduttivo. Spese compensate.

Norme richiamate

• D.Lgs. n.504 del 1992

  Gli artt. 1-3 definiscono il presupposto oggettivo e soggettivo dell'Ici (possesso di fabbricati, aree fabbricabili, terreni agricoli) e richiedono una qualita intrinseca del suolo (potenzialità edificatoria). L'art.11 è richiamato in relazione ai criteri di valutazione del valore imponibile; la Corte sottolinea che non può assoggettarsi a Ici ciò che è mera aspettativa di diritto edificatorio non ancora perfezionato.

• L.R. Lazio n.14 del 2002

  Norma regionale che ha ampliato la perimetrazione del parco regionale e imposto vincoli di inedificabilità su talune aree; da tale vincolo deriva l'obbligo di compensazione edificatoria ma non il diritto imponibile fino a perfezionamento della procedura compensativa.

• D.Lgs. n.267 del 2000 (TUEL)

  L'art.34 prevede l'accordo di programma quale atto necessario per la definizione e attuazione di interventi integrati; la Corte osserva che solo il perfezionamento e la pubblicazione dell'accordo (ove previsto) determinano le conseguenti variazioni degli strumenti urbanistici e l'effetto sul diritto edificatorio.

• D.Lgs. n.212 del 2000

  Richiamato in relazione a profili di procedimento tributario e onere della prova nelle controversie; la decisione evidenzia che l'ente impositore deve dimostrare il perfezionamento degli atti urbanistici che fondano l'imposizione.

• D.Lgs. n.47 del 1997

  Norma sulle sanzioni tributarie; la ricorrente ha invocato l'inapplicabilità delle sanzioni per la presenza di incertezza normativa, principio che il Collegio ha ritenuto assorbito dalla pronuncia principale.

• Costituzione

  Richiamati nel ricorso per una questione di legittimità costituzionale (parità di trattamento, tutela della proprietà, capacità contributiva), ma la Corte ha deciso sul piano interpretativo/di merito senza dichiarare l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate.

Massime di principio

• La semplice delibera o manifestazione di intenti di un ente locale non è sufficiente a far sorgere il diritto edificatorio imponibile: l'assoggettamento a Ici di un'area destinata a ricevere volumetrie per compensazione richiede il perfezionamento della procedura (accordo di programma ove previsto), la approvazione delle varianti urbanistiche e l'identificazione catastale delle aree e delle volumetrie.
• Distinguere compensazione e perequazione: il credito edificatorio di natura compensativa è un diritto separato e non reale (mera aspettativa) e non incide intrinsecamente sul terreno fino a perfezionamento; il diritto edificatorio di origine perequativa è invece qualità intrinseca del suolo e può essere assoggettato a imposta.
• Onere probatorio: l'ente impositore deve dimostrare che gli atti urbanistici necessari per la nascita del diritto edificatorio sono stati effettivamente perfezionati e pubblicati; in assenza di tale prova, va escluso il presupposto impositivo.
• Valutazione del valore imponibile: non sono utilizzabili parametri e valori riferiti a condizioni urbanistiche non reali o non perfezionate (es. valori riferiti a una situazione edificatoria che il terreno non possiede al momento dell'accertamento).
• Sanzioni tributarie: in presenza di obiettive incertezze interpretative sulla normativa applicabile, l'applicazione di sanzioni può risultare inappropriata; la valutazione va fatta caso per caso.
• Prassi consigliata per contribuenti in situazione analoga: verificare la pubblicazione e il contenuto dell'accordo di programma (Bollettino Ufficiale regionale), richiedere agli uffici comunali l'esibizione delle varianti PRG e degli identificativi catastali, eccepire la mancanza del presupposto di imponibilità e contestare la valutazione se basata su situazioni urbanistiche non reali.