Corte di giustizia, Sentenza C-368/20

Ripristino dei controlli alle frontiere interne e sanzioni per mancata esibizione dei documenti

La sentenza riguarda due rinvii pregiudiziali del Landesverwaltungsgericht Steiermark in controversie promosse da NW contro autorità austriache, nell’ambito di controlli effettuati alla frontiera interna tra Austria e Slovenia. La Corte interpreta il regolamento (UE) 2016/399 (codice frontiere Schengen) e chiarisce i limiti temporali e sostanziali del ripristino dei controlli di frontiera alle frontiere interne.

Fatti e procedimento principale

La Repubblica d’Austria aveva ripristinato i controlli alle frontiere con Ungheria e Slovenia dal 2015, inizialmente sulla base delle norme allora vigenti e, successivamente, mediante successive notifiche e decreti nazionali. Le misure contestate nei procedimenti principali riguardano:

• una verifica del 29 agosto 2019, in cui NW ha rifiutato di esibire il passaporto;
• una verifica del 16 novembre 2019, in cui NW è stato invitato a mostrare passaporto o carta d’identità.

Nel secondo procedimento NW è stato sanzionato per violazione della legge austriaca sui passaporti, che punisce l’ingresso senza documento di viaggio valido.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza, se:

• l’articolo 25, paragrafo 4, del codice frontiere Schengen consenta una serie di proroghe nazionali che, sommate, superino il limite massimo totale di sei mesi, in assenza di una decisione del Consiglio ai sensi dell’articolo 29;
• il diritto di libera circolazione di cui all’articolo 21 TFUE e all’articolo 45 della Carta includa il diritto di non subire controlli alle frontiere interne al di fuori delle eccezioni previste dal diritto dell’Unione;
• una sanzione nazionale per la mancata esibizione dei documenti sia compatibile con il diritto UE se collegata a un controllo di frontiera interno illegittimo.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 22 del codice frontiere Schengen, che stabilisce l’assenza di verifiche sulle persone alle frontiere interne;
• l’articolo 23, che salva la possibilità di imporre l’obbligo di portare con sé documenti d’identità;
• l’articolo 25, che disciplina il ripristino temporaneo dei controlli per minaccia grave all’ordine pubblico o alla sicurezza interna;
• l’articolo 26, sui criteri di necessità e proporzionalità;
• l’articolo 27, sulla procedura di notifica, consultazione e pareri;
• l’articolo 28, sulla procedura d’urgenza;
• l’articolo 29, sulla procedura specifica in circostanze eccezionali con durata massima complessiva di due anni;
• l’articolo 72 TFUE, invocato dal governo tedesco;
• l’articolo 21 TFUE, l’articolo 45 della Carta e la direttiva 2004/38/CE.

Ragionamento della Corte sul limite di sei mesi

La Corte interpreta l’articolo 25, paragrafo 4, alla luce del testo, del contesto e delle finalità del codice. Sottolinea che la formulazione "non è superiore a sei mesi" esclude il superamento di tale limite e che il riferimento alle proroghe di cui al paragrafo 3 conferma il carattere complessivo del termine.

La Corte valorizza anche:

• il carattere eccezionale del ripristino dei controlli interni;
• l’interpretazione restrittiva delle deroghe alla libera circolazione;
• la distinzione netta tra la procedura ordinaria dell’articolo 25 e quella eccezionale dell’articolo 29, che consente durate più lunghe solo in presenza delle specifiche circostanze previste dal regolamento.

Ne deriva che un controllo ripristinato ai sensi degli articoli 25 e 27 non può essere mantenuto oltre sei mesi sulla base della stessa minaccia, anche se lo Stato membro rivaluta la situazione o adduca nuovi elementi strettamente connessi alla minaccia originaria.

Nuova minaccia e nuova applicazione dell’articolo 25

La Corte precisa però che il periodo di sei mesi può ricominciare a decorrere solo se lo Stato membro dimostra l’esistenza di una nuova minaccia grave, distinta da quella precedente. In tal caso possono essere riapplicati i periodi previsti dall’articolo 25, purché siano rispettate tutte le condizioni sostanziali e procedurali del codice.

Nel caso austriaco, il giudice nazionale dovrà verificare se, dopo la scadenza dell’ultima raccomandazione del Consiglio ai sensi dell’articolo 29, sia effettivamente emersa una nuova minaccia idonea a giustificare i controlli del 2019.

Esclusione dell’articolo 72 TFUE come base derogatoria autonoma

La Corte respinge l’argomento secondo cui l’articolo 72 TFUE consentirebbe agli Stati membri di derogare ai limiti temporali fissati dal codice frontiere Schengen. Tale disposizione va interpretata restrittivamente e non attribuisce un potere generale di disapplicazione del diritto derivato. Inoltre, il legislatore dell’Unione ha già tenuto conto delle esigenze di ordine pubblico e sicurezza interna nel fissare il limite massimo di sei mesi.

Effetti sulla sanzione nazionale

Quanto alla terza questione, la Corte richiama il proprio precedente in materia di sanzioni collegate a controlli non conformi al diritto dell’Unione. Se l’obbligo di esibire il passaporto o la carta d’identità è imposto nell’ambito di un controllo di frontiera interno contrario all’articolo 25, paragrafo 4, anche la sanzione prevista dal diritto nazionale è incompatibile con il diritto UE.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che:

• l’articolo 25, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2016/399 osta a un ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne che, tramite successivi periodi nazionali, superi il limite massimo totale di sei mesi senza una nuova minaccia grave;
• la medesima disposizione osta a una normativa nazionale che sanzioni la mancata esibizione del passaporto o della carta d’identità quando tale obbligo discenda da un controllo di frontiera interno contrario al diritto dell’Unione.

Principio affermato

Il limite temporale di sei mesi per i controlli alle frontiere interne è vincolante e non eludibile mediante proroghe successive fondate sulla stessa minaccia; solo una nuova minaccia grave può aprire un nuovo periodo di applicazione dell’articolo 25. Le sanzioni nazionali collegate a un controllo illegittimo sono a loro volta incompatibili con il diritto dell’Unione.