Sentenza n. 830/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, prima classificata nel Lotto 2 di una procedura aperta da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ha contestato la propria esclusione per anomalia dell’offerta e l’aggiudicazione alla seconda classificata. L’offerta era stata ritenuta insostenibile per due ragioni: le rese orarie dichiarate per alcune tipologie di uffici, giudicate illogiche e irrealistiche perché incidenti sulla quantificazione del monte ore e del costo della manodopera; e la ridotta applicazione della clausola sociale di riassorbimento del personale dell’operatore uscente. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, dei principi di fiducia, buona fede e leale collaborazione, dell’art. 69 della direttiva 2014/24/UE, dell’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990 e della lex specialis, sostenendo che il RUP avrebbe introdotto soltanto nella decisione finale criticità mai previamente contestate e avrebbe dovuto instaurare un’ulteriore interlocuzione. È stato anche chiesto il rinvio pregiudiziale alla CGUE. Con il secondo motivo è stata contestata la possibilità di richiedere giustificazioni sulle rese, non espressamente menzionate nella disciplina di gara e nella richiesta di giustificativi. Con il terzo e il quinto motivo è stata contestata la valutazione delle rese, deducendo che esse sarebbero state tecnicamente sostenibili grazie ai macchinari offerti e che il RUP avrebbe omesso di considerare la relativa documentazione. Con il quarto motivo è stata contestata la relazione tra rese e frequenza degli interventi, nonché il mancato confronto con l’offerta di un’impresa aggiudicataria di altro lotto. Con il sesto motivo è stata dedotta l’incompetenza del RUP, che si sarebbe sostituito alla Commissione nella valutazione tecnica dell’offerta. Con il settimo motivo è stata contestata la valutazione relativa al riassorbimento del personale, deducendo l’erronea applicazione della clausola sociale e un errore nel computo degli addetti.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che la richiesta di giustificazioni, ampia e riferita al costo della manodopera e ai calcoli del ribasso, comprendeva anche le rese operative, direttamente incidenti sul monte ore e sul costo del lavoro. La verifica di anomalia prevista dall’art. 110 del d.lgs. 36/2023 ha struttura ordinariamente monofasica: dopo la richiesta e la ricezione delle giustificazioni scritte non è obbligatoria un’ulteriore interlocuzione prima dell’esclusione, salvo che la stazione appaltante non sia in grado di sciogliere i dubbi e necessiti di ulteriori chiarimenti istruttori. Il Collegio ha respinto anche la richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE, ritenendo la disciplina interna compatibile con l’art. 69 della direttiva 2014/24/UE, poiché il contraddittorio è garantito dalla richiesta di spiegazioni e non è necessaria una separata fase di consultazione successiva. Il secondo motivo è stato respinto perché, nella specifica struttura della gara, le rese costituiscono un elemento essenziale per determinare il monte ore e il costo della manodopera; pertanto, la loro giustificazione era necessariamente compresa nella richiesta relativa al costo del lavoro. Il terzo e il quinto motivo sono stati respinti: la mera indicazione di un macchinario con una resa teorica risultante dalla scheda tecnica non dimostra, in concreto, la sostenibilità della resa dichiarata per gli specifici ambienti e condizioni di esecuzione. La resa effettiva dipende da una pluralità di variabili oggettive e organizzative, che la ricorrente non aveva adeguatamente esplicitato nei giustificativi. La valutazione del RUP non è stata ritenuta manifestamente illogica né viziata da travisamento. Il quarto motivo è stato respinto perché le rese minime e medie indicate dalla stazione appaltante non sono state considerate vincolanti, ma costituiscono parametri la cui significativa deviazione richiede giustificazione, soprattutto quando incide sul costo della manodopera e sulla sostenibilità economica dell’offerta. Il confronto con l’offerta di un’impresa aggiudicataria di altro lotto non era decisivo, dovendo la verifica di anomalia essere svolta concretamente sulla base delle giustificazioni del singolo concorrente. Il sesto motivo è stato respinto: la Commissione aveva attribuito un punteggio quantitativo alle rese secondo la lex specialis, mentre il RUP aveva svolto una diversa valutazione di sostenibilità economica dell’offerta nell’ambito della verifica di anomalia; non vi è stata quindi sostituzione del RUP alla Commissione. Il settimo motivo è stato dichiarato improcedibile per carenza di interesse, poiché l’esclusione era sorretta anche dalla autonoma e legittima ragione relativa all’insostenibilità delle rese. Il ricorso è stato pertanto integralmente rigettato e le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante può procedere alla valutazione della congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta; l'offerta è esclusa se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o costi proposti.

  La verifica di anomalia si svolge ordinariamente mediante una richiesta di spiegazioni scritte; non è obbligatoria un’ulteriore interlocuzione prima dell’esclusione, salvo la necessità istruttoria di acquisire ulteriori chiarimenti. Le rese operative possono essere oggetto di verifica quando incidono direttamente sul costo della manodopera.

• art. 110, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Consente l’esclusione quando le spiegazioni non giustificano adeguatamente prezzi o costi oppure quando l’offerta non rispetta gli obblighi applicabili; non impone, in via generale, una fase ulteriore di contraddittorio dopo le giustificazioni scritte.

• art. 110, comma 6, d.lgs. 36/2023

  La disciplina più rigorosa del contraddittorio per le offerte sostenute da aiuti di Stato costituisce un’eccezione rispetto alla regola ordinaria della verifica di anomalia.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  La clausola sociale di riassorbimento del personale rileva nell’esecuzione e nella valutazione dell’offerta, ma la relativa doglianza non è stata esaminata nel merito perché l’esclusione risultava autonomamente sorretta dalla verifica di anomalia.

• art. 69 direttiva 2014/24/UE

  L’amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l’offerente.

  La disposizione non impone necessariamente due fasi autonome di interlocuzione; è sufficiente un contraddittorio effettivo mediante richiesta di spiegazioni, fermo restando il divieto di esclusione automatica dell’offerta anomala.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato sostiene una conduzione tempestiva e non aggravata della verifica di anomalia, nel rispetto del migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di correttezza e collaborazione non impone, nella verifica di anomalia, un’ulteriore interlocuzione oltre quella necessaria a consentire la presentazione delle giustificazioni e, se occorre, dei chiarimenti istruttori.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione della valutazione di anomalia deve rendere comprensibili le ragioni per cui le giustificazioni non dimostrano la sostenibilità dell’offerta.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia dell’offerta disciplinata dall’art. 110 del d.lgs. 36/2023, il contraddittorio ordinario si instaura mediante la richiesta scritta di spiegazioni e la loro presentazione entro il termine assegnato; non è necessaria, prima dell’esclusione, un’ulteriore interlocuzione su ogni specifico rilievo, salvo che la stazione appaltante non riesca a sciogliere i dubbi e debba acquisire ulteriori chiarimenti per completare l’istruttoria.
• Quando la lex specialis collega le rese operative al calcolo del monte ore e del costo della manodopera, la richiesta di giustificazioni relativa al costo del lavoro comprende anche la spiegazione delle rese, poiché queste costituiscono un elemento organizzativo direttamente incidente sulla sostenibilità economica dell’offerta.
• La resa teorica indicata nella scheda tecnica di un macchinario non dimostra, da sola, la sostenibilità della resa concretamente dichiarata in gara: la verifica deve considerare anche le caratteristiche degli ambienti, le modalità operative, l’organizzazione del lavoro e le altre condizioni specifiche dell’appalto.
• La valutazione della Commissione, volta ad attribuire il punteggio tecnico secondo i criteri della lex specialis, è distinta dalla valutazione del RUP sulla sostenibilità economica dell’offerta nell’ambito della verifica di anomalia; il RUP non si sostituisce alla Commissione quando valuta l’incidenza delle rese sul costo della manodopera.
• In presenza di una motivazione plurima, è sufficiente che una delle autonome ragioni poste a fondamento dell’esclusione sia legittima per sostenere il rigetto del ricorso; le censure relative alle ulteriori ragioni diventano improcedibili per carenza di interesse.

Come è indicizzato