Sentenza n. 6968/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario aveva chiesto il risarcimento dei danni derivanti dal diniego di un permesso di costruire e dagli atti di adozione e approvazione della variante n. 23 al PRGC, che aveva trasformato circa il 75% del lotto da zona edificabile B2 a zona A7 inedificabile. Gli atti erano stati annullati in precedenza dal giudice amministrativo, con sentenza confermata in appello. L’appellante deduceva: violazione e falsa applicazione degli artt. 2043 e 2909 c.c., degli artt. 39 c.p.a. e 324 c.p.c., travisamento, disparità di trattamento e motivazione apparente o contraddittoria; spettanza del bene della vita consistente nel rilascio del permesso di costruire; violazione del giudicato, sostenendo che il Comune fosse vincolato al rilascio del titolo alle condizioni originarie; violazione dei principi di correttezza, proporzionalità, buona fede e imparzialità nell’adozione della variante; danno patrimoniale, quantificato in perdita di valore del terreno e incremento dei costi di costruzione, per complessivi euro 221.309,50. Il Comune contestava la fondatezza dell’appello e formulava anche eccezioni in rito, sulle quali il giudice ha ritenuto di poter prescindere.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ribadito che la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione richiede, oltre all’illegittimità dell’atto, un danno ingiusto, il nesso causale, l’effettività del pregiudizio e l’elemento soggettivo della colpa. Il danneggiato deve provare tutti gli elementi della fattispecie, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento. Nel caso concreto, l’annullamento della variante e del diniego non aveva accertato la spettanza del permesso di costruire, né imposto il suo rilascio automatico. La precedente sentenza aveva imposto al Comune una riedizione del potere e un bilanciamento tra l’interesse edificatorio e la tutela della visibilità del Castello, lasciando all’amministrazione la scelta delle modalità conformative compatibili con tale tutela. Inoltre, la documentazione necessaria per il rilascio del permesso non risultava integrata dal privato, nonostante la richiesta comunale, sicché non era dimostrata la certezza o la probabilità prossima alla certezza del rilascio del titolo. Non è stata ravvisata neppure la colpa dell’amministrazione: le scelte urbanistiche erano connotate da ampia discrezionalità e il mancato rilascio del permesso era stato influenzato anche dall’incompletezza documentale e dalla mancata collaborazione del richiedente. Il giudice ha inoltre valorizzato l’onere di ordinaria diligenza e cooperazione del privato, che avrebbe dovuto sollecitare la riedizione del potere, integrare la documentazione, eventualmente agire contro il silenzio o promuovere l’ottemperanza. Il contratto preliminare prodotto dall’appellante non ha inciso sulla decisione, essendo condizionato al rilascio del permesso. L’appellante è stato condannato alle spese del giudizio, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  Preliminarmente occorre rilevare che ai fini del risarcimento del danno, secondo giurisprudenza consolidata, occorrono due requisiti: a) sul piano oggettivo, la presenza di un provvedimento illegittimo causa di un danno ingiusto, con la necessità di distinguere l'evento dannoso, derivante dalla condotta, che coincide con la lesione o compromissione di un interesse qualificato e differenziato, meritevole di tutela nella vita di relazione, e il conseguente pregiudizio patrimoniale o non patrimoniale scaturitone, suscettibile di riparazione in via risarcitoria; b) sul piano soggettivo, l'integrazione del coefficiente di colpevolezza.

  La responsabilità della pubblica amministrazione non deriva automaticamente dall’illegittimità dell’atto, ma richiede la prova sia del danno ingiusto e dei suoi elementi causali sia della colpa dell’amministrazione.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Quanto poi all’onere della prova nell’azione risarcitoria, spetta al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi, in particolare, la presenza di un nesso causale, che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all’evento dannoso, e l’effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove la domanda di risarcimento manchi di tale necessaria prova, essa va respinta; ciò, in quanto nell’azione di responsabilità per danni il principio dispositivo dell’art. 2697 comma 1, cod. civ., opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell’azione giurisdizionale di annullamento.

  Nell’azione risarcitoria il privato deve provare integralmente nesso causale ed effettività del danno; il giudice non applica il metodo acquisitivo tipico dell’impugnazione di atti.

• art. 2909 c.c.

  Il tema del giudicato giurisdizionale è la razionalità della scelta dell'inedificabilità ma non il rilascio alle condizioni originarie senza che il Comune intervenga a tutela della visibilità del Castello.

  Il giudicato formatosi sull’annullamento di una scelta urbanistica vincola l’amministrazione nei limiti dell’accertamento compiuto e degli effetti conformativi, ma non equivale necessariamente all’accertamento del diritto al rilascio del titolo edilizio.

• art. 97 Cost.

  In particolare, deve essere fornita la dimostrazione che la pubblica amministrazione abbia agito quanto meno con colpa, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost.; la responsabilità della pubblica amministrazione può, dunque, ritenersi accertata quando, tenuto conto del comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento, la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato.

  La colpa dell’amministrazione deve essere accertata concretamente, considerando la gravità della violazione, il contesto fattuale e normativo e il comportamento complessivo degli organi procedenti; non coincide con la mera illegittimità dell’atto.

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento del danno, non è una conseguenza automatica dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo.

  L’annullamento dell’atto non determina automaticamente il diritto al risarcimento; per gli interessi legittimi pretensivi occorre dimostrare la spettanza del bene della vita mediante un giudizio prognostico favorevole.

Massime di principio

• L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo non comporta automaticamente il risarcimento del danno: il danneggiato deve provare l’illegittimità, il danno ingiusto, il nesso causale, l’effettività del pregiudizio e la colpa dell’amministrazione.
• Quando l’interesse leso è pretensivo, il risarcimento presuppone la prova che, in assenza dell’illegittima azione amministrativa, il provvedimento favorevole sarebbe stato adottato con certezza o con probabilità prossima alla certezza.
• L’annullamento di un atto urbanistico per difetto di istruttoria, sproporzione o motivazione non accerta necessariamente la spettanza del titolo edilizio e può lasciare all’amministrazione un margine di riedizione del potere e di bilanciamento degli interessi.
• Il giudicato amministrativo vincola l’amministrazione nei limiti dell’accertamento e degli effetti conformativi concretamente derivanti dalla sentenza, ma non può essere interpretato come riconoscimento automatico del diritto al rilascio del titolo richiesto quando siano ancora necessarie valutazioni discrezionali.
• Nell’azione risarcitoria il principio dispositivo opera pienamente: il privato deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.
• Il privato che mira a ottenere il bene della vita deve cooperare secondo ordinaria diligenza con l’amministrazione, integrando la documentazione richiesta e utilizzando gli strumenti procedimentali e processuali disponibili; la mancata attivazione può escludere o ridurre il danno risarcibile.

Come è indicizzato