Sentenza n. 1046/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

L’operatore aveva presentato il 17 giugno 2025 una nuova istanza ai sensi degli artt. 44 e 49 del d.lgs. 259/2003 per una stazione radio base nel centro abitato, dopo avere acquisito il permesso di costruire in sanatoria e il parere favorevole della Provincia sulla valutazione di incidenza; l’ARPA aveva confermato il proprio parere favorevole il 1° agosto 2025. Trascorsi sessanta giorni senza determinazioni negative, il 2 settembre 2025 l’operatore aveva attestato la formazione del titolo tacito e avviato i lavori. Il Comune, con nota del 9 ottobre 2025, aveva diffidato a interromperli, rimuovere entro dieci giorni le strutture eventualmente collocate e presentare una nuova istanza. Il primo motivo denunciava violazione della disciplina delle comunicazioni elettroniche, dell’art. 27 del d.P.R. 380/2001 e dell’art. 21-quater della l. 241/1990, nonché difetto d’istruttoria e motivazione, irragionevolezza, sproporzione e disparità di trattamento: la diffida avrebbe imposto una sospensione sine die, senza termine e oltre i limiti del potere di vigilanza edilizia. Il secondo motivo contestava l’art. 15 del regolamento comunale, che prevedeva una distanza di 200 metri dai siti sensibili e, per effetto della loro vicinanza al centro abitato, escludeva di fatto le installazioni nell’intero centro; erano inoltre contestati il programma annuale, il passaggio davanti a una commissione comunale e un distinto parere comunale, ritenuti aggravamenti incompatibili con il procedimento unico statale. Il terzo motivo e la domanda subordinata chiedevano l’accertamento del silenzio-assenso, sostenendo che il termine perentorio di sessanta giorni fosse decorso senza richiesta di integrazioni o atto negativo e che la nota tardiva non potesse valere come autotutela. Il Comune opponeva l’illiceità dell’attività, la legittimità delle localizzazioni alternative extraurbane e l’incompletezza della domanda per mancato rispetto del regolamento; in subordine sosteneva che la nota fosse un legittimo riesame.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, annullando la diffida del 9 ottobre 2025 e l’art. 15, commi 2 e 3, del regolamento comunale nei limiti indicati in motivazione, e ha accertato la formazione del silenzio-assenso sull’istanza del 17 giugno 2025. Quanto al primo motivo, la nota è stata qualificata in base al suo contenuto e ai suoi effetti come atto autoritativo e dispositivo, nonostante il nomen di diffida: imponeva l’interruzione immediata dei lavori, la rimozione delle strutture e la presentazione di una nuova istanza. Se intesa come sospensione dei lavori ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. 380/2001, era illegittima perché priva di un termine di efficacia e non seguita nei tempi consentiti dal provvedimento definitivo tipico; se intesa come sospensione dell’efficacia del titolo ai sensi dell’art. 21-quater, comma 2, della l. 241/1990, era comunque illegittima per mancanza di un termine, di gravi ragioni sopravvenute e di una valutazione di proporzionalità. Il secondo motivo è stato accolto: l’art. 15, commi 2 e 3, combinato con la mappa comunale, determinava una preclusione assoluta all’installazione nell’intero centro abitato, non una mera preferenza localizzativa. La relazione prodotta dal Comune in giudizio era temporalmente incoerente e comunque formata ex post, non poteva integrare retroattivamente l’istruttoria o la motivazione del regolamento e non individuava siti specifici né offriva dati o comparazioni tecniche idonee a dimostrare alternative equivalenti. La disponibilità astratta di aree extraurbane non bastava a dimostrare la possibilità di assicurare una rete completa ed efficiente; non era quindi ragionevole addossare all’operatore l’onere di provare l’inidoneità di alternative generiche. Né la tutela sanitaria, affidata quanto ai limiti alla disciplina statale e quanto alla verifica all’organismo tecnico competente, né il generico richiamo paesaggistico giustificavano l’esclusione generalizzata; l’ARPA aveva espresso pareri favorevoli. Sono state inoltre ritenute illegittime le prescrizioni locali sul programma annuale, sulla commissione e sul distinto assenso comunale quando intese come condizioni autonome di procedibilità o efficacia dell’istanza, poiché il procedimento dell’art. 44 è unico, accelerato e assorbente. Anche la domanda di accertamento è stata accolta: entro sessanta giorni dalla presentazione della nuova istanza non risultavano richieste di integrazione nei modi consentiti, convocazione di conferenza o determinazioni negative; gli adempimenti introdotti dal regolamento non impedivano la formazione del titolo tacito. La successiva diffida non poteva disconoscere il titolo né è stata riqualificabile come annullamento d’ufficio, non contenendo elementi sintomatici dell’esercizio dell’autotutela, tra cui l’indicazione di una concreta comparazione degli interessi e dell’affidamento. Restano salvi gli ordinari poteri di controllo sulla conformità dell’impianto al progetto assentito e alle prescrizioni degli enti competenti. Il Comune è stato condannato a pagare 3.000 euro di spese, oltre accessori e rimborso del contributo unificato se versato; spese compensate nei confronti dell’ARPA e irripetibili nei confronti delle altre amministrazioni non costituite.

Norme richiamate

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Qualora quest’ultima sia espressione del potere di sospensione dei lavori di cui all’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001, essa è illegittima perché non individua il termine di efficacia e non è stata seguita, entro il periodo legalmente consentito, dall’adozione del provvedimento definitivo tipico, consistente nell’ordine di demolizione e rimessa in pristino.

  La sospensione dei lavori edilizi deve indicare il termine di efficacia ed essere seguita, entro il periodo previsto, dal provvedimento definitivo tipico; in mancanza, è illegittima.

• art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990

  Qualora, invece, la nota sia intesa come sospensione dell’efficacia del titolo - ai sensi dell’art. 21-quater, comma 2, della legge n. 241 del 1990 - la stessa sarebbe allo stesso modo illegittima perché non indica un termine, non esplicita le gravi ragioni sopravvenute e non dà conto della proporzionalità della misura.

  La sospensione dell’efficacia di un titolo deve essere temporalmente delimitata, fondata su gravi ragioni sopravvenute ed essere proporzionata; una sospensione sine die priva di tali elementi è illegittima.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  L’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001 prevede che i comuni adottino un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, senza tuttavia introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio.

  Il regolamento comunale può disciplinare il corretto insediamento degli impianti e la minimizzazione dell’esposizione individuando specificamente i siti sensibili, ma non può imporre divieti localizzativi generalizzati.

• artt. 43, comma 4, 44 e 51 d.lgs. 259/2003

  Il procedimento disciplinato dall’art. 44 d. lgs. 259 del 2003 è unico, accelerato e assorbente rispetto ai titoli edilizi; l’ente locale può esprimere le proprie valutazioni al suo interno, chiedere tempestivamente le integrazioni consentite e adottare la determinazione conclusiva, ma non introdurre passaggi ulteriori che finiscono per paralizzare la formazione del titolo prevista dalla legge statale.

  Il procedimento autorizzatorio per gli impianti di comunicazione elettronica concentra le valutazioni pertinenti, incluse quelle comunali, e assorbe i titoli edilizi; l’ente locale non può aggiungere adempimenti autonomi che ostacolino o ritardino la formazione del titolo.

• art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003

  Secondo l’art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259 del 2003, le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della domanda, non sia comunicata una determinazione o un parere negativi dell’organismo competente ai controlli elettromagnetici, salve le specifiche ipotesi previste dalla disposizione in questione.

  Il silenzio-assenso si forma se entro sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della domanda non viene comunicata una determinazione o un parere negativo, salve le eccezioni previste dalla disposizione; adempimenti comunali ulteriori non previsti dalla disciplina statale non impediscono tale effetto.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il silenzio-assenso produce gli effetti di un provvedimento favorevole e l’amministrazione, ove ne ravvisi l’illegittimità, deve esercitare il potere di annullamento d’ufficio nel rispetto dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

  Una volta formato, il silenzio-assenso produce gli effetti del provvedimento favorevole; l’amministrazione che ne ritenga illegittimo il contenuto deve rimuoverlo mediante autotutela, rispettando la disciplina dell’annullamento d’ufficio, e non può semplicemente negarne l’esistenza con un atto tardivo.

Massime di principio

• I regolamenti comunali sugli impianti di comunicazione elettronica possono individuare siti sensibili e aree preferenziali sulla base di un’istruttoria concreta, ma non possono vietare in via assoluta le installazioni in un’intera zona urbanizzata o imporre criteri che, anche considerando la rete nel suo complesso, ne impediscano una copertura completa ed efficiente.
• Le aree alternative indicate dall’amministrazione devono essere specifiche e sorrette da elementi tecnici idonei a consentire una comparazione con il sito progettato. Se la disciplina comunale contiene un divieto generalizzato e le alternative sono meramente generiche, non può essere addossato all’operatore l’onere di dimostrarne l’inidoneità.
• Una valutazione tecnica formata e prodotta soltanto in giudizio non può integrare retroattivamente l’istruttoria o la motivazione originaria di un regolamento; inoltre, indicazioni per macro-zone prive di siti individuati e di comparazioni tecniche non dimostrano l’equivalenza delle localizzazioni alternative.
• Il procedimento autorizzatorio previsto dall’art. 44 del d.lgs. 259/2003 è unico, accelerato e assorbente rispetto ai titoli edilizi. Il Comune può formulare le proprie valutazioni nell’ambito del procedimento e chiedere tempestivamente le integrazioni consentite, ma non può subordinare autonomamente l’istanza a un programma annuale, al vaglio di una commissione o a un distinto parere comunale.
• Decorso il termine previsto dall’art. 44, comma 10, senza una determinazione negativa o una richiesta di integrazione conforme alla disciplina di settore, si forma il silenzio-assenso. L’eventuale illegittimità del titolo tacito non ne esclude l’esistenza e può essere affrontata dall’amministrazione mediante annullamento d’ufficio, non con un provvedimento negativo tardivo che pretenda una nuova autorizzazione.
• La natura autoritativa di un atto amministrativo si determina in base al suo contenuto sostanziale e ai suoi effetti, non alla denominazione scelta dall’amministrazione; un atto che ordina l’interruzione immediata dei lavori, la rimozione delle opere e la presentazione di una nuova istanza produce effetti dispositivi anche se qualificato come diffida.

Come è indicizzato