Sentenza n. 3983/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato i provvedimenti con cui lo Sportello Unico per l’Immigrazione di Napoli ha dichiarato la decadenza di quattro nulla osta rilasciati nel 2023, sul presupposto del decorso di oltre sei mesi senza ingresso dei lavoratori in Italia, ai sensi dell’art. 31, comma 4, d.P.R. 394/1999. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 3 d.l. 145/2024, sostenendo che tale disposizione aveva sospeso ex lege l’efficacia dei nulla osta rilasciati in favore di cittadini bengalesi fino alla conferma espressa del positivo espletamento delle verifiche di sicurezza e congruità economica, con conseguente sospensione anche del termine semestrale di decadenza. Ha inoltre dedotto la violazione dei principi di buona fede, legittimo affidamento, ragionevolezza, buon andamento e imparzialità, poiché il mancato rilascio dei visti dipendeva dalle difficoltà di ottenere appuntamenti presso l’Ambasciata italiana a Dhaka e da impedimenti non imputabili alla società o ai lavoratori. È stata infine dedotta l’inerzia dell’Amministrazione, che non avrebbe svolto o concluso le verifiche previste dal d.l. 145/2024 entro un termine ragionevole. La società ha chiesto anche il risarcimento di 5.000 euro per lucro cessante derivante dalla carenza di manodopera.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda di annullamento. Ha ritenuto che l’art. 3, comma 2, d.l. 145/2024 abbia prodotto l’immediata sospensione ex lege dell’efficacia dei nulla osta già rilasciati e pendenti alla data di entrata in vigore del decreto, imponendo la previa conferma espressa dello Sportello Unico circa l’esito positivo delle verifiche. Durante tale sospensione non poteva decorrere il termine semestrale previsto dall’art. 31, comma 4, d.P.R. 394/1999, perché sarebbe contraddittorio far decorrere un termine di decadenza per l’utilizzo di un titolo la cui efficacia era paralizzata dalla legge. I provvedimenti di decadenza sono stati quindi ritenuti illegittimi per applicazione automatica della decadenza senza considerare la disciplina speciale sopravvenuta. Il TAR ha inoltre ritenuto fondate le censure relative all’affidamento e alla ragionevolezza, poiché i ritardi nel rilascio dei visti non erano imputabili alla società o ai lavoratori e l’Amministrazione non poteva riversare sui privati le conseguenze della propria inerzia e del mutamento normativo. È stata accolta anche la censura sull’obbligo di provvedere: pur in assenza di un termine espresso nel d.l. 145/2024, le verifiche dovevano essere concluse entro un termine ragionevole, individuato in via ordinaria in 180 giorni ai sensi dell’art. 2, comma 4, l. 241/1990. Il decorso di oltre dieci mesi senza l’avvio o la conclusione delle verifiche ha evidenziato l’inerzia dell’Amministrazione. Il TAR ha invece rigettato la domanda risarcitoria, perché l’illegittimità dell’atto non era sufficiente a dimostrare tutti gli elementi dell’illecito aquiliano: la complessità interpretativa escludeva la colpa grave e la società non aveva provato concretamente né l’esistenza né la quantificazione del danno patrimoniale. Sono stati annullati i quattro provvedimenti di decadenza ed è stato ordinato allo Sportello Unico di completare le verifiche e trasmetterne tempestivamente l’esito all’Ambasciata d’Italia a Dhaka. Le spese sono state integralmente compensate; il contributo unificato è stato posto a carico delle amministrazioni resistenti.

Norme richiamate

• art. 3, comma 2, d.l. 11 ottobre 2024, n. 145

  Salvo che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, sia già stato rilasciato il visto di ingresso in Italia, l'efficacia dei nulla osta al lavoro già rilasciati ai sensi dell'articolo 22 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998 in favore dei lavoratori di cui al comma 1 è sospesa fino alla conferma espressa da parte dello sportello unico per l'immigrazione del positivo espletamento delle verifiche previste dal medesimo comma.

  La disposizione sospende automaticamente l’efficacia dei nulla osta già rilasciati e subordina la loro riattivazione alla conferma espressa dello Sportello Unico circa il positivo espletamento delle verifiche.

• art. 3, comma 3, d.l. 11 ottobre 2024, n. 145

  La disposizione individua, secondo la sentenza, il Bangladesh tra gli Stati cui si applica il regime speciale di verifica dei nulla osta.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  In via ordinaria il nulla osta perde efficacia se, decorsi sei mesi dal rilascio, lo straniero non si presenta presso la rappresentanza diplomatica per richiedere il visto; il termine non decorre durante la sospensione ex lege dell’efficacia del nulla osta.

• art. 22 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Costituisce la base normativa dei nulla osta al lavoro cui si applica la disciplina speciale del d.l. 145/2024.

• art. 2, comma 4, l. 7 agosto 1990, n. 241

  In assenza di un termine specifico, il termine di 180 giorni è stato assunto quale limite ordinario ragionevole per la conclusione delle verifiche sui nulla osta sospesi.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità impediscono all’Amministrazione di imputare ai privati i ritardi procedimentali e consolari non dipendenti dalla loro condotta.

• art. 2043 c.c.

  Il risarcimento richiede la prova del danno ingiusto, del nesso causale e della colpa dell’apparato amministrativo; il solo annullamento dell’atto illegittimo non è sufficiente.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  È richiamato quale base per l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi della parte ricorrente.

• art. 9, paragrafo 1, regolamento (UE) 2016/679

  È richiamato, unitamente all’art. 52 d.lgs. 196/2003, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati.

Massime di principio

• Quando una disposizione sopravvenuta sospende ex lege l’efficacia di nulla osta già rilasciati, il termine decadenziale previsto per il loro utilizzo non può decorrere durante il periodo di sospensione, poiché non può decadere un titolo il cui esercizio è temporaneamente impedito dalla legge.
• La decadenza automatica dei nulla osta non può essere dichiarata applicando meccanicamente il termine ordinario previsto dal regolamento quando, per la stessa fattispecie, opera una disciplina speciale sopravvenuta che subordina la riattivazione del titolo a verifiche espresse dell’Amministrazione.
• I ritardi nel rilascio dei visti o nelle verifiche amministrative non imputabili al datore di lavoro o al lavoratore non possono tradursi nella perdita del nulla osta, in ossequio ai principi di buona fede, ragionevolezza, proporzionalità e tutela dell’affidamento.
• La sospensione legale dell’efficacia di un titolo, quando richiede verifiche amministrative per la sua rimozione, impone allo Sportello Unico un dovere di attivazione e di conclusione del procedimento entro un termine ragionevole; in assenza di un termine specifico, può assumere rilievo il termine ordinario di 180 giorni previsto dall’art. 2, comma 4, l. 241/1990.
• L’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento: il ricorrente deve provare concretamente il danno, il nesso causale e l’elemento soggettivo della responsabilità dell’Amministrazione.

Come è indicizzato