L.R. Emilia-Romagna 37/2002

Disposizioni regionali in materia di espropri

La legge disciplina, per la Regione Emilia-Romagna, l’organizzazione delle funzioni espropriative e il loro coordinamento con la pianificazione territoriale e urbanistica. Integra la disciplina statale del d.P.R. 327/2001, regolando vincolo preordinato all’esproprio, dichiarazione di pubblica utilità, partecipazione degli interessati, indennità e Commissioni provinciali per il valore agricolo medio.

Ambito di applicazione e rapporti con la normativa statale

La legge si applica alle procedure espropriative finalizzate all’acquisizione, anche a favore di privati, di beni immobili o diritti reali su immobili per opere e interventi pubblici o di pubblica utilità nel territorio regionale. Per i beni del patrimonio indisponibile di Regione, enti locali e altri enti pubblici l’esproprio è ammesso solo per un interesse pubblico di rilievo superiore rispetto alla precedente destinazione, da accertarsi d’intesa tra amministrazioni interessate. Per quanto non previsto, si applica il d.P.R. 327/2001, secondo le specificazioni della legge regionale.

Competenze e organizzazione delle funzioni espropriative

L’autorità competente alla realizzazione dell’opera è, di regola, anche competente per gli atti della procedura espropriativa, salvi i casi di conferimento previsti dalla legge. Sono autorità esproprianti Comuni, Comunità montane, Province, Regione e altri enti competenti alla realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, nonché i Comuni ai quali la funzione sia stata conferita.

Per le opere private di pubblica utilità, l’autorità espropriante è l’ente che emana il provvedimento da cui deriva la dichiarazione di pubblica utilità. Gli enti locali devono istituire un ufficio per le espropriazioni o attribuirne le funzioni a un ufficio già esistente; l’ufficio svolge tutte le funzioni dell’autorità espropriante. Le spese per comunicazioni individuali e pubblicazioni sono a carico del soggetto, pubblico o privato, che richiede l’espropriazione. I Comuni possono riunire sportello unico per le attività produttive, sportello unico per l’edilizia e ufficio espropri in un’unica struttura. Province e altri enti pubblici possono avvalersi convenzionalmente dell’ufficio espropri comunale.

Presso ogni ufficio espropri deve essere tenuto un archivio informatico accessibile gratuitamente a chiunque vi abbia interesse, anche telematicamente, nel rispetto della disciplina sulla privacy. I proprietari possono chiedere di ricevere per via telematica le comunicazioni procedimentali.

Coordinamento regionale, indirizzo e poteri sostitutivi

La Regione esercita la funzione di coordinamento unitario delle attività espropriative, svolgendo osservatorio e monitoraggio dei procedimenti e assicurando collaborazione e consulenza alle autorità esproprianti. Cura inoltre gli elenchi degli atti da cui deriva la dichiarazione di pubblica utilità o che dispongono l’espropriazione.

La Regione può adottare atti di indirizzo e coordinamento, atti di coordinamento tecnico e direttive per l’esercizio delle funzioni espropriative dei Comuni e dei soggetti attuatori, oltre a direttive su procedure e criteri di calcolo degli indennizzi per le Commissioni provinciali. Tali atti sono approvati con deliberazione del Consiglio regionale, su proposta della Giunta previa intesa con la Conferenza Regione-Autonomie locali, e sono pubblicati nel Bollettino ufficiale.

In caso di persistente inerzia del Comune o del soggetto attuatore nelle opere pubbliche regionali, la Giunta regionale assegna un termine non inferiore a 15 giorni; se l’inerzia continua, la Giunta adotta i provvedimenti necessari, compresa la nomina di un commissario ad acta.

Vincolo preordinato all’esproprio: apposizione, partecipazione e durata

Il vincolo urbanistico preordinato all’esproprio si appone, in via ordinaria, tramite il POC o sua variante. Può essere apposto anche mediante accordi di programma, conferenze di servizi, intese o altri atti comunque denominati che comportino variante al POC. Gli atti e i relativi avvisi devono indicare espressamente che la loro efficacia comporta l’apposizione del vincolo espropriativo. Ai fini del d.P.R. 327/2001, il POC è considerato piano urbanistico generale.

Quando il vincolo deriva da variante specifica al POC, o da accordi/atti equivalenti, l’avvio del procedimento va comunicato ai proprietari delle aree interessate, con raccomandata o tramite strumento telematico se richiesto. La comunicazione deve indicare il luogo di deposito e il responsabile del procedimento; gli interessati possono presentare osservazioni entro 60 giorni.

Se il vincolo è apposto nel POC senza variante specifica, la pubblicazione dell’avviso di adozione sostituisce la comunicazione individuale. Nei casi di POC, variante specifica o accordo di programma, il Comune o l’ente promotore deve predisporre un allegato con le aree vincolate e i proprietari risultanti dai registri catastali; l’avviso di adozione o di conclusione dell’accordo deve darne menzione esplicita. Gli interessati possono presentare osservazioni entro 60 giorni dalla pubblicazione, che devono essere esaminate puntualmente.

Se il vincolo deriva da conferenza di servizi, intesa o altro atto equivalente, al progetto deve essere allegato un elaborato con aree e proprietari; il deposito va pubblicato nel Bollettino ufficiale e su quotidiani locali. Anche in questo caso gli interessati possono osservare entro 60 giorni e le amministrazioni devono esaminare le osservazioni prima della decisione finale.

Il vincolo ha durata di 5 anni dalla efficacia dell’atto che lo appone; entro tale termine deve essere emanato l’atto che comporta la dichiarazione di pubblica utilità. Se ciò non avviene, il vincolo decade e le aree tornano al regime urbanistico ordinario. Il vincolo decaduto può essere reiterato una sola volta, con motivazione e corresponsione dell’indennità prevista dall’art. 39 del d.P.R. 327/2001; il limite della sola reiterazione non vale per opere di difesa dal rischio idraulico e idrogeologico a tutela della pubblica incolumità e per il completamento di opere lineari realizzate per lotti o stralci funzionali, fermo restando l’indennizzo.

Durante il quinquennio di efficacia del vincolo, il Consiglio comunale può destinare l’area vincolata a un’opera pubblica diversa da quella originaria tramite variante al POC.

Dichiarazione di pubblica utilità: fonti e procedimenti

Quando l’opera è conforme al POC o a una sua variante, la dichiarazione di pubblica utilità deriva dall’approvazione del progetto definitivo, del PUA, di altri strumenti di pianificazione o di atti equivalenti che per legge producano tale effetto. La dichiarazione può anche derivare espressamente dagli atti di apposizione del vincolo, se contestualmente è approvato il progetto definitivo e sono rispettati gli adempimenti procedimentali. Se il POC assume valore ed effetti di PUA, la dichiarazione di pubblica utilità deriva dall’approvazione del POC stesso.

Per il progetto definitivo conforme al POC, il progetto va depositato presso l’ufficio espropri con allegato contenente aree da espropriare, proprietari catastali, relazione tecnica, spesa presunta e responsabile del procedimento, oltre agli eventuali nulla osta già acquisiti. Il deposito è pubblicato nel Bollettino ufficiale e su quotidiani locali; l’avviso deve indicare che l’approvazione comporta dichiarazione di pubblica utilità. Il deposito dura 20 giorni dalla pubblicazione. L’ufficio comunica l’avvio del procedimento ai proprietari; questi possono esaminare gli atti e presentare osservazioni nei 20 giorni successivi, mentre altri soggetti pregiudicati possono osservare entro 20 giorni dalla fine del deposito. L’autorità competente deve esaminare puntualmente le osservazioni.

Le stesse regole si applicano agli atti di pianificazione o autorizzazione che equivalgano a dichiarazione di pubblica utilità.

Opere non conformi alla pianificazione urbanistica

Se l’opera pubblica o di pubblica utilità non è conforme al PSC, il progetto preliminare è trasmesso al Consiglio comunale, che si pronuncia entro 90 giorni; una determinazione positiva avvia la variante al PSC. Il progetto preliminare deve contenere gli elaborati per la variante e gli elementi necessari a valutare effetti ambientali e territoriali e le misure di inserimento dell’opera.

Il Consiglio comunale può attribuire alla deliberazione di approvazione della variante al PSC valore ed effetti di approvazione del POC o di variante specifica con apposizione del vincolo, se gli elaborati sono completi, sono acquisiti i pareri previsti, sono rispettate le forme di concertazione e partecipazione e si applicano le regole sulla comunicazione e sulle osservazioni.

Se l’opera è prevista dal PSC ma non dal POC, la determinazione positiva del Consiglio comunale sul progetto preliminare costituisce adozione di POC o variante; il piano è approvato secondo la disciplina del procedimento urbanistico integrata dalla legge regionale. In tale ipotesi, su richiesta dell’autorità competente o del privato, la delibera di approvazione della variante al POC può comportare anche dichiarazione di pubblica utilità, presentando il progetto definitivo anziché preliminare e seguendo il procedimento rafforzato previsto dalla legge.

Le stesse regole si applicano quando l’approvazione di progetto definitivo o esecutivo, o di varianti in corso d’opera, comporta modifiche al progetto preliminare. Le variazioni delle aree soggette ad esproprio che non spostino la localizzazione dell’opera fuori dalle zone di rispetto sono approvate dall’autorità espropriante ai fini della pubblica utilità e non richiedono nuova apposizione del vincolo.

Interventi in fasce di rispetto, aree a rischio idrogeologico e servitù di allagamento

L’approvazione, con le modalità dell’art. 16 e previa intesa del Comune, del progetto definitivo o esecutivo di interventi di manutenzione o adeguamento tecnico-funzionale di opere pubbliche situati in fascia di rispetto comporta variante al POC, apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza. In caso di dissenso comunale motivato, il progetto può essere sottoposto al Consiglio regionale, che decide entro 45 giorni con gli stessi effetti. Le stesse previsioni valgono per opere di difesa del suolo e di bonifica entro i limiti delle norme idrauliche richiamate, nonché per opere di difesa del suolo in aree a rischio idrogeologico molto elevato; si applicano anche se non è necessario acquisire coattivamente aree o servitù.

Per le misure di sicurezza idraulica, gli enti attuatori possono costituire servitù di allagamento a favore del demanio idrico su aree di laminazione e tracimazione controllata. Si applica il procedimento dell’art. 16 per la definizione delle aree, con effetto di vincolo preordinato all’esproprio e dichiarazione di pubblica utilità, salvo riserva di successivo provvedimento. Per questi procedimenti non opera il divieto di reiterare una seconda volta il vincolo decaduto.

Ai proprietari delle aree gravate da servitù di allagamento spetta un’indennità correlata al deprezzamento del fondo, in misura compresa tra un terzo e due terzi dell’indennità di esproprio della proprietà della medesima area, oltre agli indennizzi per danni a terreni, colture, strutture, infrastrutture e scorte derivanti dagli allagamenti. La Giunta regionale definisce i criteri di calcolo e può prevedere un aumento fino al 20% dell’indennità in caso di costituzione volontaria o di accordo bonario; l’indennità complessiva non può superare il 70% dell’indennità di esproprio della proprietà.

Deposito degli atti e tutela partecipativa

L’autorità che approva l’atto da cui deriva la dichiarazione di pubblica utilità deve depositarne copia presso l’ufficio espropri. L’ufficio comunica il deposito ai proprietari con raccomandata o via telematica, se richiesta, e indica che entro 30 giorni il proprietario può fornire elementi utili per la stima del valore dell’immobile ai fini dell’indennità di esproprio.

Se le comunicazioni non sono possibili per irreperibilità o assenza del proprietario risultante in catasto, l’ufficio non è tenuto a ulteriori adempimenti sostitutivi. Se il catasto indica un proprietario deceduto senza individuare il successivo titolare, le forme di pubblicazione sostituiscono la comunicazione individuale. Resta salvo il caso in cui l’ufficio abbia notizia tempestiva del proprietario effettivo attraverso atti partecipativi.

Edificabilità legale e di fatto, criteri indennitari

Ai fini dell’indennità di esproprio, l’edificabilità legale esiste nelle aree ricadenti nel territorio urbanizzato individuato dal PSC e in quelle cui il POC riconosce edificabilità. Per i Comuni dotati di PRG, l’edificabilità legale è riconosciuta alle aree dentro il territorio urbanizzato, a quelle nei perimetri degli strumenti attuativi vigenti e a quelle interessate dal programma pluriennale di attuazione, se esistente.

Sono prive di edificabilità legale le aree dichiarate assolutamente inedificabili dal PSC o da strumenti sovraordinati, nonché quelle fuori dal territorio urbanizzato e dal territorio suscettibile di urbanizzazione, e gli ambiti la cui trasformazione dipende dal verificarsi di condizioni stabilite dalla legge regionale.

Un’area ha anche edificabilità di fatto quando, oltre all’edificabilità legale, risultano già presenti o in corso di realizzazione le dotazioni territoriali richieste dalla legge o dagli strumenti urbanistici. La Regione può integrare con direttiva i criteri per la valutazione dell’edificabilità di fatto.

È inoltre prevista, in alternativa al prezzo del bene, la possibilità di un accordo di cessione in cui il proprietario riceva la facoltà di edificare su aree diverse, comunali o di terzi, già destinate all’edificazione dagli strumenti urbanistici e concordate tra Comune e interessati.

Commissioni provinciali per il valore agricolo medio

La Regione istituisce presso ogni Provincia una Commissione per la determinazione del valore agricolo medio, per le finalità della normativa espropriativa. La Commissione è presieduta dal Presidente della Provincia o suo delegato e comprende, tra gli altri, il dirigente dell’Agenzia del territorio o delegato, il Presidente ACER provinciale o delegato, due esperti in urbanistica ed edilizia e tre esperti in agricoltura e foreste scelti su terne proposte dalle organizzazioni sindacali più rappresentative. La Provincia disciplina con regolamento la nomina e il funzionamento, potendo integrare gli esperti fino a tre ulteriori componenti; fino al regolamento continuano a operare le Commissioni nella composizione vigente.

La Commissione determina entro il 31 gennaio di ogni anno il valore agricolo medio dei terreni dell’anno solare precedente, per singole regioni agrarie e secondo i tipi di coltura effettivamente praticati. Inoltre esprime pareri sulle indennità provvisorie, determina le indennità definitive e urgenti se non si procede ad arbitraggio, stabilisce il corrispettivo della retrocessione, determina l’indennità per occupazione temporanea in mancanza di accordo e svolge compiti in materia di sanzioni per abusi edilizi già attribuiti alle Agenzie del territorio. I richiedenti le stime devono versare un contributo forfettario a titolo di rimborso spese istruttorie, secondo criteri regionali; le somme sono destinate al funzionamento delle Commissioni e ai gettoni di presenza.

Disposizioni transitorie, coordinamento con leggi regionali e abrogazioni

Fino all’adeguamento degli strumenti urbanistici alla l.r. 20/2000, i riferimenti a PSC e POC si intendono riferiti al PRG e varianti vigenti, mentre il PUA si intende riferito agli strumenti urbanistici attuativi previsti dalla normativa previgente. In tale fase non si applicano alcune disposizioni relative al valore dei piani e alla partecipazione. I procedimenti già in corso alla data di entrata in vigore della legge si concludono secondo la disciplina previgente; la nuova legge non si applica ai progetti per i quali, alla medesima data, sia già intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza.

La legge contiene inoltre modifiche alla l.r. 20/2000 e alla l.r. 10/1993, per coordinare le procedure urbanistiche, autorizzatorie ed espropriative, e precisa che, a seguito della sua entrata in vigore, cessa l’applicazione diretta in Regione di parte della disciplina di dettaglio del d.P.R. 327/2001 indicata dalla norma. Sono abrogate specifiche disposizioni regionali e l’art. 45 della l.r. 20/2000.

Obsolescenza pratica

Il provvedimento ha ormai rilievo prevalentemente storico e di coordinamento con norme urbanistiche e procedurali superate in parte da successive riforme. Molte disposizioni transitorie sono riferite a strumenti e procedimenti già esauriti; tuttavia il testo contiene ancora principi e regole utili per la ricostruzione della disciplina regionale degli espropri.