Circolare numero 34 del 08-03-2010

Misure finalizzate al riassetto organizzativo-funzionale dell’Avvocatura dell’Istituto: ulteriori indicazioni organizzative

La circolare n. 34 del 8 marzo 2010 fornisce le indicazioni operative per l’attuazione del nuovo modello organizzativo-funzionale dell’Avvocatura INPS, approvato con determinazione commissariale n. 220 del 25 novembre 2009. L’intervento si inserisce in un più ampio processo di razionalizzazione dell’Area legale, volto a migliorare efficienza, coordinamento, presidio territoriale e contenimento dei costi, in coerenza con le innovazioni normative intervenute nel 2008 e nel 2009.

Premessa e quadro di riferimento normativo

La riorganizzazione viene ricondotta a tre principali direttrici normative:

• l’art. 74 del decreto-legge n. 112/2008, convertito dalla legge n. 133/2008, e l’art. 17, commi 3 e 7, del decreto-legge n. 78/2009, convertito dalla legge n. 102/2009, che introducono principi di efficientamento e riduzione dei costi delle pubbliche amministrazioni;
• la legge n. 69/2009, che modifica il processo civile e il procedimento amministrativo, con effetti sulla gestione dei procedimenti dell’Istituto;
• l’art. 20 del decreto-legge n. 78/2009, convertito dalla legge n. 102/2009, in materia di invalidità civile.

L’attuazione del nuovo assetto è prevista in via sperimentale per tre anni, così da consentire la valutazione graduale degli effetti della riorganizzazione. La circolare precisa che alcune indicazioni, in particolare quelle richiamate ai punti 2.3 e 2.4, si applicano solo alle strutture territoriali coinvolte nella progressiva attuazione del modello.

Nuovo assetto dell’Avvocatura territoriale

La struttura territoriale dell’Avvocatura viene ridisegnata secondo logiche di semplificazione e ottimizzazione dell’attività professionale. Il nuovo assetto comprende:

• 18 Avvocature distrettuali con funzioni di coordinamento regionale;
• 11 Avvocature distrettuali coincidenti con sedi di Corte d’Appello;
• 74 Avvocature periferiche.

Nell’ambito di tale assetto sono previsti:

• 18 posti funzione di coordinatore distrettuale con funzioni di coordinamento regionale;
• 11 posti funzione di coordinatore distrettuale;
• 18 posti funzione di coordinatore aggiunto per aree metropolitane e regioni a maggiore complessità;
• 31 posti funzione di coordinatore periferico, presenti solo nelle Avvocature con dotazione organica superiore a due.

Sono inoltre abolite le funzioni vicarie dei coordinamenti a tutti i livelli periferici. L’allegato n. 1 contiene il nuovo assetto organizzativo territoriale e la nuova dotazione organica.

Integrazione delle funzioni di coordinamento regionale

Per i capoluoghi di regione, la funzione di coordinamento regionale viene assorbita dalle Avvocature distrettuali. La circolare indica espressamente le città interessate:

• Torino, Milano, Genova, Venezia, Trieste, Bologna, Firenze, Perugia, Ancona, Roma, L’Aquila, Campobasso, Napoli, Bari, Potenza, Catanzaro, Palermo e Cagliari.

Le eccezioni sono due:

• Valle d’Aosta, per la quale la funzione di coordinamento è assorbita dall’Avvocatura distrettuale di Torino;
• Trentino-Alto Adige, dove non è prevista la funzione di coordinatore distrettuale con funzioni di coordinamento regionale e restano attive le funzioni di coordinatore distrettuale presso Trento e Bolzano.

Le Avvocature distrettuali capoluogo di regione svolgono, in raccordo con l’Avvocatura centrale:

• supporto e consulenza legale alla Direzione regionale;
• coordinamento dell’attività professionale in relazione agli obiettivi di piano budget regionali;
• garanzia di uniformità di orientamento nell’attività professionale;
• gestione della sussidiarietà e dei domiciliatari/sostituti d’udienza;
• presidio di un approccio efficace ed efficiente alla funzione legale.

Il coordinatore distrettuale del capoluogo di regione cumula anche le funzioni del precedente coordinatore regionale richiamate nel messaggio del Direttore generale n. 20030 del 6 agosto 1997. I Direttori regionali, d’intesa con i coordinatori legali distrettuali, devono integrare gli uffici di Avvocatura regionale e distrettuale in funzione delle risorse assegnate, dei risultati e delle esigenze logistiche.

Assetti organizzativi territoriali e sedi interessate

La funzione legale viene mantenuta presso ogni Direzione provinciale, con eccezioni motivate da un contenzioso strutturalmente ridotto o da specifiche fasi di avvio organizzativo.

Le eccezioni esplicitamente indicate sono:

• Aosta, Sondrio e Lodi, per riduzione strutturale del contenzioso;
• Fermo, dove, in attesa dell’attivazione completa delle competenze funzionali, gli affari legali sono temporaneamente curati dall’Avvocatura periferica di Ascoli Piceno.

La circolare conferma quindi:

• Avvocature distrettuali con funzione di coordinamento regionale nei capoluoghi di regione sopra elencati;
• Avvocature distrettuali presso le sedi INPS situate nelle sedi di Corte d’Appello di Brescia, Trento, Bolzano, Salerno, Lecce, Taranto, Reggio Calabria, Caltanissetta, Catania, Messina e Sassari;
• 74 Avvocature periferiche distribuite sul territorio nazionale, presso 73 Direzioni provinciali e l’Agenzia complessa di Olbia.

Per alcune strutture è previsto che l’Avvocatura territoriale competente curi anche gli affari di altre sedi, pur in presenza di un presidio logistico per l’esercizio dell’attività professionale. Tra i casi menzionati vi sono Torino per Ivrea e Aosta, Milano per Lodi e Sondrio, Roma per Civitavecchia, Roma Tiburtino e Pomezia, Napoli per Castellammare di Stabia e Nola, Salerno per Nocera Inferiore e Battipaglia, Catanzaro per Lamezia Terme, oltre ad altre ipotesi specifiche richiamate nel testo.

Attività degli uffici e distribuzione del personale amministrativo

La circolare chiarisce la distribuzione delle attività amministrative connesse alla funzione legale, coerentemente con i principi già affermati dalla circolare n. 102/2009:

• le funzioni legale e medico-legale devono concentrarsi sulle attività specialistico-professionali;
• le attività istruttorie e gestionali vengono ricondotte ai processi amministrativi;
• l’area amministrativa opera come supporto di back office alle funzioni professionali.

Le attività amministrative sono assicurate attraverso:

• la funzione "Gestione ricorsi amministrativi e giudiziari", collocata nell’unità organizzativa dell’area manageriale "Flussi assicurativi, contributivi e conti individuali e aziendali, prevenzione e contrasto economia sommersa e lavoro irregolare" della Direzione provinciale;
• la funzione di supporto all’attività legale, il cui personale è collocato in staff al Direttore provinciale ed è funzionalmente dipendente dai legali dell’Avvocatura territoriale.

Tra le attività principali della funzione "Gestione ricorsi amministrativi e giudiziari" rientrano:

• protocollazione e scansione degli atti notificati, con formazione del fascicolo elettronico;
• gestione SISCO nelle fasi di avvio del contenzioso e nelle attività successive alla chiusura;
• istruzione del ricorso;
• trasmissione del fascicolo all’ufficio legale;
• richiesta di integrazione documentale alla linea competente;
• gestione del contenzioso di primo grado in materia di invalidità civile;
• gestione dei documenti di regolare esecuzione del servizio di domiciliazione e sostituzione d’udienza;
• monitoraggio delle procedure di contenzioso;
• gestione dell’esecuzione dei dispositivi di sentenza in raccordo con gli uffici amministrativi competenti.

La funzione di supporto all’attività legale comprende, tra l’altro:

• gestione dell’agenda degli avvocati e registrazione in SISCO delle fasi del contenzioso;
• verifica delle udienze e dei termini processuali;
• adempimenti di cancelleria su atti e memorie;
• supporto al recupero crediti in via giudiziaria;
• supporto alle azioni surrogatorie;
• trasferimento delle informazioni utili agli archivi contributivi e assicurativi;
• controlli e visure esecutive e fallimentari.

L’allocazione del personale amministrativo deve essere effettuata dai Direttori regionali in base ai carichi di lavoro e nel rispetto delle quantità complessive fissate dalla determina n. 220/2009.

Per il trasferimento delle notizie agli archivi dell’Istituto, la circolare individua i destinatari competenti:

• la funzione "gestione del credito" per i crediti contributivi;
• la funzione "controllo prestazioni" per i crediti da indebiti di prestazioni pensionistiche e di sostegno al reddito, nonché per le azioni surrogatorie.

Quanto alle notifiche degli atti, non vi sono innovazioni rispetto alla circolare n. 84/2004: per sedi provinciali devono intendersi non solo le Direzioni provinciali, ma anche le strutture territoriali in cui esse si articolano, cioè Agenzie complesse e agenzie territoriali. Tali strutture devono protocollare tempestivamente gli atti giudiziari e trasmetterli alla struttura competente per la difesa in giudizio.

Per i ricorsi introduttivi notificati in più copie presso diverse strutture, gli addetti devono verificare se il ricorso sia già stato registrato in SISCO dalla competente unità organizzativa.

Contenzioso di primo grado in materia di invalidità civile

Il personale amministrativo che gestisce i procedimenti di primo grado in materia di invalidità civile deve essere collocato:

• nelle Direzioni provinciali, all’interno dell’unità organizzativa che presidia la funzione "Gestione ricorsi amministrativi e giudiziari";
• nelle sole Agenzie complesse dove sia presente un tribunale ed esista un elevato carico di lavoro, nell’ambito della linea di prodotto-servizio "Servizi collegati a requisiti socio-sanitari".

Nelle more dell’implementazione del nuovo modello organizzativo, deve essere garantita la continuità delle attività secondo le modalità già operative.

Sussidiarietà tra strutture territoriali

La sussidiarietà deve essere valutata dal Direttore regionale e dal Direttore provinciale, d’intesa con le rispettive Avvocature distrettuali, quando il carico di lavoro non è coerente con le soglie previste dalla determina n. 220/2009.

Le soglie richiamate sono:

• 750 affari legali omogeneizzati annui;
• almeno 400 affari legali pervenuti, non omogeneizzati, relativi all’attività di contenzioso dell’anno precedente.

Le iniziative di sussidiarietà devono essere avviate prioritariamente all’interno della stessa Regione e, solo successivamente, tra Regioni diverse. Nel caso di sussidiarietà interregionale, la criticità deve essere evidenziata nel Piano budget; la Direzione centrale Pianificazione e Controllo di Gestione, d’intesa con il Coordinamento generale legale, valuta le segnalazioni e individua le strutture in entrata e in uscita.

La sussidiarietà riguarda la predisposizione degli atti di difesa dell’Istituto e non la mera protocollazione, acquisizione in SISCO o scannerizzazione dei fascicoli. I direttori delle strutture territoriali possono inoltre attivare gruppi specialistici per materia, d’intesa con il competente avvocato distrettuale.

Domiciliatari e sostituti d’udienza

La determinazione n. 220/2009 conferma l’utilizzo dei domiciliatari e prevede il ricorso ad avvocati esterni anche per la sola sostituzione d’udienza. Ciò è ammesso in presenza di almeno una delle seguenti condizioni:

• carico medio di contenzioso per ciascun avvocato dell’Istituto superiore alla soglia di 750 affari legali omogeneizzati annui, con almeno 400 affari legali pervenuti non omogeneizzati;
• presenza di uffici giudiziari, inclusi quelli del Giudice di Pace, in località prive di sedi di Avvocatura dell’Istituto;
• necessità e impossibilità verificata di presenziare alle udienze istruttorie.

Sono fissati anche limiti quantitativi:

• massimo 250 affari legali conferibili a ciascun domiciliatario;
• massimo 75 giornate/udienza annue per ciascun avvocato incaricato della sola sostituzione in udienza.

La valutazione tecnica circa il ricorso al domiciliatario o al sostituto spetta al singolo avvocato dell’Istituto incaricato della difesa, nel rispetto delle liste approvate dall’Amministrazione e degli indirizzi di coordinamento professionale, nonché delle regole su selezione, compensi e modalità di pagamento.

Formazione delle liste circondariali

Per formare le liste degli avvocati esterni, i Direttori regionali devono pubblicare specifici avvisi presso gli albi delle strutture territoriali e presso i Consigli dell’Ordine degli Avvocati di ciascun Tribunale della Regione.

Gli interessati devono presentare:

• domanda con dati anagrafici completi e curriculum professionale;
• certificazione del Consiglio dell’Ordine sull’anzianità di iscrizione all’albo, non inferiore a tre anni e non superiore a dodici;
• autocertificazione delle competenze, con elenco delle cause iscritte a ruolo nell’ultimo biennio in materia civile, commerciale, lavoro, previdenza e assistenza sociale.

Devono inoltre dichiarare:

• di non avere giudizi in corso contro l’Istituto, né personalmente né come difensori di terzi;
• l’impegno a non esercitare attività di concorrenza nei confronti dell’Istituto durante il rapporto e nei due anni successivi alla sua cessazione;
• l’impegno a produrre una polizza assicurativa adeguata per i rischi professionali.

I Direttori regionali verificano la regolarità e completezza della documentazione e l’assenza di incompatibilità entro 20 giorni dal ricevimento delle domande. Nei 10 giorni successivi gli elenchi, con la documentazione, sono trasmessi all’Avvocatura Centrale, che forma le liste circondariali tenendo conto delle competenze e dell’esperienza dei richiedenti rispetto alla quantità, qualità e complessità del contenzioso del circondario.

Le liste sono approvate dal Direttore generale, su proposta dell’Avvocato coordinatore generale, e hanno durata sperimentale triennale. Possono essere integrate ogni sei mesi in caso di nuove esigenze.

Gestione delle pratiche con domiciliatari e sostituti

Il coordinatore legale o l’avvocato incaricato della difesa deve utilizzare gli avvocati esterni presenti nella lista circondariale relativa all’ufficio giudiziario interessato, secondo l’ordine di collocazione e criteri di equa ripartizione degli incarichi. Le modalità operative, la liquidazione dei compensi e il monitoraggio delle prestazioni saranno definite con successive direttive.

Con l’avvio del nuovo sistema vengono revocati tutti gli incarichi fiduciari attribuiti ai sensi della circolare n. 25/2009.

La circolare ribadisce obblighi stringenti di riservatezza e protezione dei dati, ai sensi del d.lgs. n. 196/2003 e del Codice deontologico forense. Il vincolo di riservatezza permane anche dopo la cessazione del rapporto, fino alla pubblicizzazione delle informazioni e comunque per almeno due anni.

Il domiciliatario e il sostituto devono inoltre:

• mantenere costantemente aggiornato il competente avvocato dell’Istituto;
• trasmettere copia della documentazione di nuova produzione;
• a conclusione del giudizio, inviare alla Sede competente copia autentica della decisione, il fascicolo di causa e ogni altro incartamento relativo all’affare.

Cancellazione dalle liste

L’Istituto si riserva di cancellare in ogni momento il professionista dalla lista circondariale nei casi di:

• mancato rispetto delle istruzioni ricevute;
• tardiva comunicazione delle informazioni assunte nel giudizio;
• conflitto di interessi, anche in relazione a una singola causa;
• comportamenti tali da far venir meno il rapporto fiduciario.

La cancellazione comporta l’immediata cessazione di ogni rapporto di collaborazione in essere con l’Istituto. Del provvedimento, adottato dal Coordinatore generale legale anche su indicazione del legale della competente Sede, viene informato il Direttore generale.

Copertura dei ruoli dell’Avvocatura territoriale

La determinazione commissariale n. 18 del 16 ottobre 2008 ha ridotto la dotazione organica dei professionisti dell’Area legale a 335 unità, tenendo conto del trasferimento ai funzionari amministrativi delle controversie in materia di invalidità civile e dell’attribuzione agli Agenti della riscossione delle attività di recupero dei crediti contributivi.

Il nuovo modello ridefinisce anche il numero e la tipologia dei posti funzione, al fine di garantire il presidio degli uffici in tutto il territorio nazionale e un coordinamento effettivo. Quando la dotazione organica prevede un solo avvocato nell’ufficio, non sono previste indennità o remunerazioni aggiuntive, trattandosi di normale attività professionale.

Gli incarichi di coordinamento degli uffici legali saranno conferiti con piano di assegnazione nazionale, compatibilmente con le graduatorie adottate con determinazione n. 118 del 17 dicembre 2008 per gli incarichi di coordinamento centrale, regionale, distrettuale, distrettuale aggiunto, periferico e periferico aggiunto.

Supporto, assistenza, formazione e monitoraggio

Per garantire un’attuazione omogenea del modello, è prevista l’attivazione di iniziative di supporto finalizzate a:

• assistere le Direzioni centrali e periferiche e i Coordinatori nell’interpretazione del nuovo modello e nelle attività di attuazione;
• raccogliere e valorizzare le migliori esperienze organizzative e operative;
• sostenere il personale coinvolto attraverso comunicazione, formazione e addestramento.

È prevista l’istituzione di una sezione specifica del Gruppo di supporto centrale richiamato dal messaggio n. 5408 del 22 febbraio 2010, con compiti di assistenza continua, anche tramite interventi sul territorio, raccolta delle criticità e risposta alle questioni tecnico-operative con il coinvolgimento delle Direzioni centrali competenti. Il Gruppo potrà operare anche mediante videoconferenze tematiche.

La rilevazione dei fabbisogni formativi consentirà di progettare interventi per rafforzare la consapevolezza dei ruoli e l’integrazione delle competenze.

Il monitoraggio dell’andamento complessivo del processo è affidato alla Direzione centrale Pianificazione e Controllo di Gestione, d’intesa con la Direzione centrale Organizzazione, Risorse Umane e Avvocatura centrale, anche tramite indicatori del Piano budget e del cruscotto direzionale, in continua revisione.

Tempi di attuazione

La circolare indica le principali scadenze del percorso di attuazione:

• 31 marzo 2010: assegnazione delle funzioni di coordinamento previste nel nuovo modello al personale attualmente in forza;
• completata: assegnazione del personale amministrativo alle strutture individuate nella circolare per le sedi sperimentali;
• 30 novembre 2010: assegnazione del personale amministrativo alle altre sedi individuate;
• 15 aprile 2010: affissione degli avvisi per la costituzione delle liste di avvocati domiciliatari e sostituti d’udienza;
• 30 giugno 2010: approvazione delle liste da parte del Direttore generale e emanazione delle direttive sui criteri e sulle modalità di gestione dei domiciliatari e sostituti d’udienza.

La circolare chiude con la firma del Direttore generale Mauro Nori e richiama l’allegato n. 1 contenente il nuovo assetto territoriale.