Sentenza n. 3852/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il Comune di Carugate, quale centrale di committenza, aveva indetto una procedura aperta per la concessione quinquennale del servizio di ristorazione scolastica e sociale in favore del Comune di Pessano con Bornago, comprensiva di un servizio opzionale di refezione presso i centri estivi. Ser Car, prima classificata e aggiudicataria, aveva omesso di descrivere il servizio opzionale dei centri estivi nella relazione tecnica e nel PEF. Il TAR aveva ritenuto tale omissione decisiva, qualificando il servizio come elemento essenziale e indefettibile dell’offerta e disponendo l’esclusione di Ser Car. In appello, Ser Car ha dedotto: l’inammissibilità dei motivi aggiunti proposti da Dussmann per consumazione del potere d’impugnazione e frazionamento delle censure; l’ultrapetizione o comunque la decisione fondata su una violazione diversa da quella dedotta; l’erronea interpretazione dell’art. 16 del Disciplinare, che avrebbe imposto il rispetto, ma non la descrizione analitica, delle caratteristiche minime del servizio; la natura opzionale, eventuale e marginale del servizio estivo; l’accettazione integrale del Capitolato e l’impegno a eseguire tutte le prestazioni. Dussmann ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado, sostenendo l’omessa previsione nell’offerta di ulteriori prestazioni, l’illegittimità dei punteggi attribuiti nei subcriteri B.2, B.3 ed E.2, la mancata verifica dell’anomalia e l’incompletezza dell’offerta di Ser Car. Ha inoltre contestato la commistione nell’offerta propria e in quella di Ser Car tra personale del centro cottura e dei refettori, nonché la mancata predisposizione di specifici diagrammi di Gantt.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso principale e i motivi aggiunti proposti da Dussmann. Il primo motivo di appello è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse e specificità: Ser Car non aveva indicato quali conseguenze concrete sarebbero derivate dall’eventuale inammissibilità dei motivi aggiunti né perché ciò avrebbe comportato il rigetto del motivo accolto dal TAR. Nel merito, il Collegio ha stabilito che l’art. 16 del Disciplinare imponeva di descrivere i soli servizi effettivamente offerti e di illustrare gli elementi riferiti ai criteri e subcriteri di valutazione. Poiché il servizio dei centri estivi non era oggetto di uno specifico criterio valutativo, non era necessaria una sua autonoma descrizione nella relazione tecnica. Inoltre, il Capitolato ne disciplinava già modalità, orari, personale e luoghi di esecuzione, rinviando alle modalità del servizio ordinario. Il valore dell’opzione, escluso dall’importo a base di gara e remunerato separatamente solo in caso di attivazione, non doveva essere inserito nel PEF; la sua marginalità, inferiore all’1% del valore della concessione, non incideva sulla sostenibilità dell’offerta. L’impegno formale di Ser Car ad eseguire tutte le prestazioni del Capitolato escludeva altresì che l’omessa descrizione integrasse un rifiuto o una carenza essenziale dell’offerta. Le eccezioni di tardività dei motivi aggiunti sono state respinte, poiché, considerando la sospensione feriale, essi erano stati notificati entro il termine di trenta giorni. Il Collegio ha inoltre ritenuto ammissibile la riproposizione dei motivi assorbiti mediante memoria successiva all’atto di costituzione in appello, purché depositata entro il termine per la costituzione previsto dall’art. 101, comma 2, c.p.a. I motivi riproposti sono stati comunque respinti. Le contestazioni sui punteggi tecnici non dimostravano una palese inattendibilità o arbitrarietà della valutazione della Commissione e tendevano a sollecitare un sindacato sostitutivo. Quanto al subcriterio B.2, riguardante il solo personale del centro unico di cottura, Dussmann aveva incluso nel proprio computo anche il personale dei refettori della scuola primaria; la diversa interpretazione della stazione appaltante era ragionevole e, in caso di dubbio, avrebbe potuto essere chiarita mediante apposita richiesta. La commistione tra personale della cucina e dei refettori rendeva inoltre non immediatamente distinguibili le ore di pulizia e sanificazione. Quanto al subcriterio B.3, l’omessa presentazione di un Gantt specifico per i refettori della scuola primaria e l’indebita commistione dei dati impedivano di ritenere illegittima la valutazione della Commissione. È stata respinta anche la censura sulla mancata verifica dell’anomalia, poiché i costi contestati risultavano ragionevolmente coperti da specifiche voci del PEF, mentre il servizio estivo, opzionale ed eventualmente remunerato separatamente, non doveva essere incluso nei costi del servizio principale. Il piano dei trasporti e il piano di sanificazione dovevano essere predisposti nella fase esecutiva, non necessariamente in sede di offerta; l’interpretazione della lex specialis ambigua doveva comunque privilegiare la partecipazione. Infine, la valutazione delle migliorie relative al locale di approntamento pasti e lavaggio non era illogica, essendo stata ritenuta più accurata e coerente l’offerta di Ser Car, mentre quella di Dussmann presentava aspetti eccessivi e non verificabili e non conteneva tutte le schede tecniche richieste. Le spese del doppio grado sono state compensate. Dussmann è stata condannata al pagamento di una sanzione pecuniaria di 3.000 euro per il macroscopico superamento dei limiti dimensionali della memoria, in assenza di comprovati gravi e giustificati motivi per l’autorizzazione successiva.

Norme richiamate

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente alla parte vittoriosa in primo grado, costituita in appello, di riproporre i motivi non esaminati anche con memoria, purché nel rispetto del termine per la costituzione in appello.

• art. 134 c.p.a.

  Il sindacato sostitutivo del giudice amministrativo sulle valutazioni tecniche della Commissione è ammesso solo nei tassativi casi previsti dalla norma; al di fuori di essi, il controllo resta circoscritto alla manifesta inattendibilità, arbitrarietà o abnormità.

• art. 13-ter, comma 5, norme di attuazione del c.p.a.

  Consente l’applicazione di una sanzione pecuniaria per il superamento dei limiti dimensionali degli atti processuali; nel caso concreto è stata applicata una sanzione di 3.000 euro.

• art. 16 del Disciplinare di gara

  Richiedeva la descrizione dei servizi effettivamente offerti e l’illustrazione degli elementi riferiti ai criteri e subcriteri di valutazione; non imponeva una distinta descrizione del servizio opzionale dei centri estivi, privo di specifico criterio valutativo.

• art. 17 del Disciplinare di gara

  Imponeva la coerenza del PEF con i dati dell’offerta economica; non richiedeva l’inclusione dei costi del servizio estivo opzionale, escluso dall’offerta economica principale e remunerato separatamente in caso di attivazione.

• art. 23 del Disciplinare di gara

  Prevedeva che la valutazione della sostenibilità dell’offerta non si svolgesse mediante un autonomo subprocedimento di verifica dell’anomalia.

• art. 8.2 del Capitolato

  Disciplinava puntualmente il servizio opzionale dei centri estivi, rinviando alle modalità del servizio ordinario e prevedendo la remunerazione separata in caso di effettiva attivazione.

• art. 37 del Capitolato

  Prevedeva che il piano dei trasporti fosse concordato tra aggiudicatario e committente, con conseguente predisposizione nella fase esecutiva.

• art. 40 del Capitolato

  La previsione del piano di sanificazione non imponeva, secondo il Collegio, la sua presentazione già in sede di offerta, in assenza di uno specifico criterio di valutazione.

• art. 6 d.P.C.S. 22 dicembre 2016, n. 167

  Disciplina la richiesta preventiva di autorizzazione al superamento dei limiti dimensionali degli atti processuali.

• art. 7 d.P.C.S. 22 dicembre 2016, n. 167

  Consente l’autorizzazione successiva al superamento dei limiti dimensionali solo in presenza di gravi e giustificati motivi, non ravvisati nel caso concreto.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, l’omessa descrizione di una prestazione opzionale non comporta l’esclusione quando la lex specialis non la assoggetta a uno specifico criterio o subcriterio di valutazione, il Capitolato ne definisce già puntualmente le modalità esecutive e il concorrente ha comunque formalmente accettato l’obbligo di eseguire tutte le prestazioni richieste.
• Il Piano Economico Finanziario deve rappresentare i costi delle prestazioni comprese nell’offerta economica principale; i costi di una prestazione opzionale, eventuale, esclusa dalla base economica della gara e remunerata separatamente in caso di attivazione, non devono necessariamente essere inclusi nel PEF relativo al servizio principale.
• Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella della Commissione di gara nell’attribuzione dei punteggi tecnici. Le censure sono ammissibili solo se dimostrano la palese inattendibilità, arbitrarietà, illogicità manifesta o abnormità della valutazione, non la mera preferibilità di una diversa lettura dell’offerta.
• I motivi aggiunti proposti contro il medesimo atto impugnato non sono preclusi dalla precedente proposizione del ricorso, purché siano notificati entro il termine decadenziale applicabile, anche considerando la sospensione feriale, e sia rispettato il contraddittorio.
• La parte vittoriosa in primo grado può riproporre in appello i motivi assorbiti anche mediante una memoria distinta e successiva all’atto di costituzione, purché la memoria sia depositata entro il termine previsto per la costituzione in giudizio.
• In presenza di clausole ambigue della lex specialis, deve essere privilegiata, nel rispetto della par condicio, l’interpretazione ragionevole che favorisca la partecipazione alla gara e non quella che determini l’esclusione dell’operatore economico.

Come è indicizzato