Sentenza n. 3840/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Due distinti appelli, riuniti perché rivolti contro la stessa sentenza, contestavano la legittimità della deliberazione regionale che aveva riservato agli accompagnatori di media montagna gli itinerari classificati CAI EE e quelli classificati E situati al di sopra dei 700 metri sul livello del mare. Gli appellanti deducevano, quanto alla riserva professionale, l'incompetenza della Regione a creare nuovi ambiti di attività riservata, sostenendo che tale potere spettasse allo Stato; l'erronea interpretazione della legge n. 6 del 1989; la violazione della libertà di concorrenza e di prestazione dei servizi; l'irragionevolezza dell'esclusione delle guide ambientali escursionistiche dai sentieri E ed EE; il difetto di istruttoria e di motivazione, in particolare per il mancato esame concreto di ciascun sentiero, per l'utilizzo dei dati del Corpo Nazionale del Soccorso Alpino e Speleologico e per l'insufficiente partecipazione delle categorie interessate. In via subordinata, gli appellanti chiedevano un'interpretazione della deliberazione regionale tale da escludere che essa producesse una preclusione all'attività delle guide ambientali escursionistiche in ambiente montano. La Regione aveva inoltre riproposto l'eccezione di difetto di legittimazione attiva, non esaminata dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i due appelli ai sensi dell'art. 96 c.p.a. e li ha respinti entrambi, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondata la censura relativa all'incompetenza regionale: l'art. 21 della legge n. 6 del 1989 consente alle Regioni di introdurre e disciplinare la figura dell'accompagnatore di media montagna, senza incidere sulla riserva statale relativa all'individuazione delle professioni protette, dei relativi profili e dei titoli abilitanti. La deliberazione regionale è stata considerata coerente con il precedente parere del Consiglio di Stato n. 1914/2020, che aveva ritenuto giustificata la riserva agli AMM dei sentieri EE, ma sproporzionata la riserva generalizzata di tutti i percorsi oltre i 600 metri; la nuova deliberazione ha invece individuato i sentieri E sopra i 700 metri sulla base di dati tecnico-statistici e ha escluso la precedente automatica riserva fondata sul solo dato altimetrico oltre i 600 metri. Il Collegio ha ritenuto proporzionata e ragionevole la limitazione della concorrenza perché giustificata dalla tutela della sicurezza e dell'incolumità degli utenti. I dati del CNSAS avevano evidenziato che gli interventi di soccorso riguardavano in misura significativa l'escursionismo, che le cadute e le scivolate costituivano una principale causa di incidenti e che, a partire dai 700 metri, gli interventi aumentavano in modo evidente fino a circa 2.100 metri, in relazione alla maggiore acclività, al rischio di caduta e alla maggiore repentinità degli eventi meteorologici. Non era necessaria una valutazione sentiero per sentiero: il parere del Consiglio di Stato aveva riconosciuto l'attendibilità della classificazione CAI e la pericolosità dei tracciati può variare anche in funzione delle condizioni stagionali e meteorologiche. È stata inoltre ritenuta adeguata la partecipazione procedimentale, essendo state sentite le associazioni rappresentative delle GAE e successivamente altri soggetti interessati; le proposte divergenti giustificavano il ricorso a dati tecnico-statistici. Il giudice ha precisato che non era contestata la competenza delle GAE, ma la diversa funzionalità delle loro competenze rispetto a quelle degli AMM e delle guide alpine in relazione alla difficoltà tecnica dei percorsi. È stata ritenuta infondata anche la richiesta di interpretazione restrittiva della deliberazione, il cui chiaro oggetto era la rinnovazione del potere regionale per individuare gli ambiti riservati agli AMM. L'eccezione di difetto di legittimazione attiva è rimasta assorbita. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 96 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; è stato applicato perché i due appelli avevano ad oggetto la stessa sentenza e la medesima controversia.

• art. 117, comma 3, Cost.

  È stato invocato dagli appellanti per sostenere la riserva statale in materia di professioni; il Consiglio di Stato ha escluso che la deliberazione regionale violasse tale riparto, poiché la legge statale consente alle Regioni di introdurre e disciplinare gli AMM.

• art. 21, commi 1 e 2, l. 6/1989

  La disposizione statale consente l'istituzione e la disciplina regionale della figura dell'accompagnatore di media montagna e delimita le attività professionali in rapporto alle guide alpine; costituisce la base legislativa della disciplina regionale degli AMM.

• l. 4/2013

  È richiamata per la natura non ordinistica e l'organizzazione professionale delle guide ambientali escursionistiche.

• direttiva 2006/123/CE

  È richiamata quale parametro dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza delle limitazioni alla libera prestazione dei servizi e alla concorrenza, ammissibili se giustificate da un motivo imperativo di interesse generale, quale la sicurezza degli utenti.

• regolamento regionale Lombardia n. 5/2017

  Fornisce le classificazioni degli itinerari escursionistici, tra cui i percorsi E ed EE, utilizzate per individuare gli ambiti professionali degli AMM.

• d.P.R. 13 ottobre 2021

  Ha recepito l'accoglimento parziale del ricorso straordinario e l'annullamento della precedente deliberazione regionale, imponendo il riesercizio del potere in materia di ambiti riservati agli AMM.

Massime di principio

• La disciplina statale delle professioni protette non impedisce alla Regione di introdurre e disciplinare la figura dell'accompagnatore di media montagna quando tale possibilità sia espressamente prevista dalla legge statale; la Regione non crea autonomamente una nuova professione, ma delimita gli ambiti territoriali e tecnici di una figura professionale già prevista dalla legge.
• Una limitazione della libertà di prestazione dei servizi e della concorrenza tra guide ambientali escursionistiche e accompagnatori di media montagna è legittima se è giustificata dalla tutela della sicurezza e dell'incolumità degli utenti ed è proporzionata alle caratteristiche tecniche e alla pericolosità dei percorsi.
• La riserva agli accompagnatori di media montagna dei sentieri classificati EE può essere giustificata dalle caratteristiche di acclività, impervietà e difficoltà di progressione proprie di tali percorsi; la classificazione CAI può costituire un parametro attendibile quando sia affidata a un soggetto dotato di adeguati requisiti di terzietà.
• L'individuazione degli ambiti riservati agli accompagnatori di media montagna non richiede necessariamente un'analisi individuale di ogni singolo sentiero, quando l'amministrazione disponga di classificazioni tecniche attendibili e di dati statistici idonei a evidenziare, anche in relazione alla quota altimetrica e alle condizioni del territorio, un incremento del rischio per gli escursionisti.
• Il procedimento di riesercizio del potere è adeguatamente partecipato quando l'amministrazione acquisisce il contributo delle associazioni rappresentative delle categorie interessate e, in presenza di proposte divergenti non componibili, motiva il ricorso a dati tecnico-statistici per la definizione degli ambiti professionali.
• La competenza delle guide ambientali escursionistiche non implica che esse possano operare in ogni percorso montano: la diversa formazione e funzione professionale rispetto agli accompagnatori di media montagna e alle guide alpine può giustificare una differenziazione degli ambiti di attività in ragione della difficoltà tecnica e del rischio del percorso.

Come è indicizzato