Sentenza n. 2551/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

Sono stati riuniti due ricorsi connessi. Nel ricorso n. 1735/2025 la società ha impugnato la delibera consiliare che aveva inciso in autotutela sulle delibere del 2022, con cui erano stati approvati il progetto definitivo dell’impianto zip-line, la variante urbanistica, la dichiarazione di pubblica utilità e i vincoli preordinati all’esproprio. Sono stati dedotti, tra l’altro, violazione della disciplina PAI e dei vincoli idrogeologici e paesaggistici, omessa VAS, violazione della normativa sui terreni percorsi dal fuoco, illegittimità della procedura espropriativa, carenze progettuali, violazione delle norme contabili, insussistenza della pubblica utilità, incompetenza, violazione delle garanzie partecipative, violazione del principio del contrarius actus e dei limiti dell’annullamento d’ufficio e della revoca. La società ha sostenuto che il Comune non potesse sostituirsi alle valutazioni dell’Autorità di bacino, della Soprintendenza e del Genio civile e che l’autotutela fosse tardiva, non adeguatamente motivata e lesiva dell’affidamento maturato dopo gli atti del 2022 e il completamento delle procedure espropriative. Nel ricorso n. 1682/2024 la società ha impugnato la delibera di Giunta n. 165/2024, ritenuta lesiva, e ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune sull’istanza di permesso di costruire. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, il divieto di cumulo delle domande, l’inammissibilità dell’impugnazione dell’atto di indirizzo, la carenza di interesse, l’omessa integrazione del contraddittorio e l’insufficienza della progettazione. Il Collegio ha ritenuto ammissibile il cumulo di domande soggette a riti diversi, da trattare con rito ordinario ai sensi dell’art. 32, comma 1, c.p.a.; ha invece ritenuto non immediatamente lesiva la delibera di Giunta, qualificandola come atto endoprocedimentale e di indirizzo politico. Quanto al silenzio, la società ha dedotto che il Comune, anziché rimanere inerte, avrebbe dovuto chiedere eventuali integrazioni progettuali. Il Comune non poteva inoltre beneficiare del silenzio-assenso, stante la presenza di vincoli paesaggistici e idrogeologici.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi. Ha dichiarato irricevibile la memoria di replica del Comune depositata alle ore 12:00:23 dell’ultimo giorno utile, poiché, ai sensi dell’art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a., il deposito telematico oltre le ore 12:00 si considera effettuato il giorno successivo. Ha respinto le eccezioni di rito relative al controinteressato, allo sconfinamento nel merito amministrativo, alla mancata contestazione di tutti i capi della motivazione e all’integrazione del contraddittorio. Ha qualificato la delibera consiliare del 2025 come annullamento d’ufficio e non come revoca, perché fondata sull’asserita illegittimità originaria degli atti del 2022 e non su una mera rivalutazione dell’opportunità dell’intervento. Ha ritenuto tardivi, rispetto al termine di dodici mesi, i capi relativi a VAS, terreni percorsi dal fuoco, profili della procedura espropriativa, firma del progettista, difetto di motivazione e istruttoria, norme contabili e competenza sull’approvazione del progetto di fattibilità; per tali profili non risultava una condotta privata idonea a giustificare il superamento del termine. Ha invece ritenuto tempestiva l’autotutela per le discrasie relative ai vincoli idrogeologici e paesaggistici, perché riconducibili a una falsa rappresentazione dei fatti derivante da errori od omissioni progettuali. Tuttavia, ha annullato ugualmente la delibera consiliare, poiché il Comune, rilevate tali discrasie, non poteva sostituirsi alle valutazioni tecniche e di tutela spettanti all’Autorità di bacino, alla Soprintendenza e al Genio civile. Avrebbe dovuto riconvocare o riattivare la conferenza di servizi per consentire agli enti competenti di esprimersi sulla concreta incidenza dei vincoli e sulla realizzabilità dell’opera. Il motivo relativo alla partecipazione procedimentale è stato respinto, perché l’atto di avvio già richiamava criticità concernenti la sicurezza, l’incolumità pubblica, l’ubicazione dell’impianto e i vincoli. Il ricorso n. 1735/2025 è stato quindi accolto con annullamento della delibera consiliare. Quanto al ricorso n. 1682/2024, l’impugnazione della delibera di Giunta è stata dichiarata inammissibile per carenza originaria di interesse: l’atto era un mero indirizzo interno, privo di immediata lesività, anche nella parte relativa alla sospensione delle attività, non costituendo una sospensione gestionale adottata dal dirigente competente. È stata invece accolta la domanda contro il silenzio: il Comune aveva l’obbligo di pronunciarsi sull’istanza di permesso di costruire entro novanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza. Il livello eventualmente insufficiente della progettazione non legittimava l’inerzia, dovendo l’amministrazione chiedere le integrazioni necessarie. È stata esclusa la formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire, in ragione dei vincoli paesaggistici e idrogeologici. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Peraltro, ai fini della valida adozione di un provvedimento di annullamento in autotutela non è sufficiente che l’atto primigenio sia illegittimo, ma occorre, altresì, che l’Amministrazione procedente dia conto, in maniera espressa e adeguata, della sussistenza di un interesse pubblico alla rimozione del provvedimento dal mondo giuridico, precisando le ragioni per cui questo sarebbe prevalente agli interessi dei destinatari dell’atto e dei controinteressati (legittimo affidamento dei privati), senza considerare che, comunque, l’intervento in autotutela andrebbe effettuato entro un termine ragionevole, fissato in dodici mesi per i provvedimenti di autorizzazione ovvero di attribuzione di benefici economici.

  L’annullamento d’ufficio richiede, oltre all’illegittimità originaria, un interesse pubblico concreto e adeguatamente motivato, il bilanciamento con l’affidamento dei destinatari e il rispetto del termine ragionevole di dodici mesi per i provvedimenti di autorizzazione o attribuzione di benefici, salvo i casi legalmente previsti di falsa rappresentazione dei fatti.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Per quanto concerne il potere di revoca, invece, pur non esistendo stringenti limiti temporali per il suo esercizio, questo può essere validamente esercitato dall’Amministrazione, soltanto, ove sussistano: i) sopravvenuti motivi di pubblico interesse; ii) mutamenti nella situazione di fatto non prevedibili all’atto dell’adozione del provvedimento; iii) salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.

  La revoca opera per il futuro e presuppone sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamenti imprevedibili della situazione di fatto o, nei limiti consentiti, una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; non può essere utilizzata per rimediare a vizi di legittimità originari.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Sotto il profilo strutturale, l’art. 17-bis disciplina i procedimenti “a scorrimento lineare”, nei quali l’Amministrazione procedente trasmette lo schema di provvedimento a singole Amministrazioni co-decidenti, e non già i procedimenti “a scorrimento contemporaneo”, propri della conferenza di servizi, che è retta dalla disciplina autonoma di cui agli artt. 14-bis e 14-ter, i quali prevedono congegni propri di superamento dell’inerzia, tra cui l’assenso implicito delle amministrazioni non partecipanti o che non si siano espresse in conferenza, ma secondo regole e termini specifici non sovrapponibili a quelli dell’art. 17-bis.

  Il silenzio-assenso orizzontale dell’art. 17-bis non si applica automaticamente ai procedimenti svolti in conferenza di servizi, che sono regolati dagli artt. 14-bis e 14-ter con autonomi meccanismi di superamento dell’inerzia.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  Sotto il profilo sostanziale, poi, la tutela dal rischio idrogeologico è espressamente esclusa dall’operatività del silenzio assenso dall’art. 20, comma 4, della medesima legge, che annovera tale materia tra gli interessi sensibili per i quali l’ordinamento non ammette che l’inerzia equivalga a provvedimento favorevole.

  Il rischio idrogeologico rientra tra gli interessi sensibili esclusi dal silenzio-assenso; l’assenso tacito non può sostituire una valutazione espressa, motivata e tecnicamente adeguata.

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  Il codice di rito amministrativo prevede espressamente la possibilità che, con unico ricorso, siano cumulate più domande, stabilendo la regola generale che, laddove queste siano soggette a riti diversi, debbano essere trattate col rito ordinario (art. 32, co. 1, c.p.a.).

  È ammissibile il cumulo, nello stesso ricorso, di domande soggette a riti diversi; in tal caso si applica il rito ordinario.

• art. 4, comma 4, disp. att. c.p.a.

  L’atto in questione è stato depositato ventitre secondi dopo le ore 12:00, ossia, per effetto della fictio iuris de qua, il 18 giugno 2026, anziché il 17 giugno, corrispondente al diciannovesimo giorno libero prima dell’udienza, e non al ventesimo stabilito dal codice di rito amministrativo, con conseguente irricevibilità dell’ultima memoria di replica depositata dal Comune di Taormina.

  Per i termini a difesa e per la fissazione delle udienze, il deposito telematico effettuato oltre le ore 12:00 dell’ultimo giorno utile si considera eseguito il giorno successivo, anche se il ritardo è di pochi secondi.

• art. 20, comma 1, d.P.R. 380/2001

  L’eventuale carenza di elementi per la valutazione ai fini edilizi riportati nel progetto definitivo approvato dal Consiglio comunale, con conseguente necessità di acquisire una progettazione esecutiva di maggior dettaglio, necessita di un apposito atto di impulso da parte del competente Ufficio comunale, che ha il dovere di chiedere al privato ogni integrazione documentale utile ai fini della valutazione dell’istanza presentata, con conseguente infondatezza dell’eccezione in rito per come formulata.

  L’eventuale incompletezza della documentazione non autorizza l’amministrazione a rimanere inerte: l’ufficio deve richiedere le integrazioni necessarie e concludere il procedimento.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il Collegio ritiene che l’eccezione sia infondata, dal momento che, come risulta dagli atti di causa, nell’odierno giudizio l’Ente locale riveste il doppio ruolo di Amministrazione resistente (per aver adottato il provvedimento in autotutela impugnato) e di soggetto espropriato (per alcuni terreni), non ritenendosi integrata la violazione dell’art. 41, co. 2, c.p.a..

  La medesima amministrazione può essere parte necessaria quale autrice dell’atto impugnato anche quando rivesta, sul piano sostanziale, la posizione di proprietaria di beni coinvolti dall’atto; tale duplicità non determina di per sé violazione delle regole sulla notificazione ai controinteressati.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole richiede l’accertamento dell’illegittimità originaria, l’esplicitazione di un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione, il bilanciamento con gli interessi privati e il rispetto del termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990. Il superamento del termine non è giustificato da illegittimità imputabili esclusivamente all’amministrazione, mentre può esserlo quando il provvedimento sia stato ottenuto mediante una falsa rappresentazione dei fatti conosciuta, consapevole o comunque rimproverabile al privato; per le dichiarazioni sostitutive false o mendaci derivanti da reato è invece necessario l’accertamento con sentenza passata in giudicato.
• L’annullamento d’ufficio e la revoca sono istituti distinti: il primo rimuove retroattivamente un atto illegittimo; la seconda incide per il futuro su un rapporto amministrativo in presenza dei presupposti di cui all’art. 21-quinquies l. 241/1990. L’amministrazione non può qualificare indistintamente il ritiro come annullamento e revoca, dovendo individuare il potere concretamente esercitato e rispettarne i relativi presupposti.
• Quando l’amministrazione rileva errori o omissioni progettuali incidenti su interessi sensibili di competenza di altre amministrazioni, può attivare l’autotutela e riaprire l’istruttoria, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità tecnica competente. In tali casi deve riconvocare o riattivare la conferenza di servizi e rimettere agli enti competenti la valutazione dell’incidenza dei vincoli e della realizzabilità dell’intervento.
• Il silenzio-assenso orizzontale dell’art. 17-bis l. 241/1990 non è applicabile, per struttura, ai procedimenti a scorrimento contemporaneo propri della conferenza di servizi; inoltre, il silenzio-assenso non opera nelle materie sensibili, tra cui la tutela idrogeologica, né consente la formazione tacita del permesso di costruire in presenza di vincoli paesaggistici o idrogeologici.
• L’eventuale incompletezza della documentazione allegata a un’istanza amministrativa non legittima l’inerzia dell’amministrazione. L’ufficio deve chiedere le integrazioni necessarie, accogliere o respingere l’istanza e concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
• Un atto di indirizzo della Giunta rivolto agli uffici, privo di autonoma efficacia esterna e di immediata lesività, non è direttamente impugnabile per carenza originaria di interesse; gli effetti lesivi devono essere contestati mediante l’impugnazione del successivo provvedimento conclusivo. Inoltre, domande soggette a riti diversi possono essere cumulate nello stesso ricorso e, in tal caso, si applica il rito ordinario.

Come è indicizzato