Sentenza n. 631/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, già titolare di una licenza ex art. 88 T.U.L.P.S. per l'attività di raccolta scommesse, revocata dopo l'adozione di un'informazione antimafia interdittiva, ha impugnato il successivo diniego dell'autorizzazione richiesta per riavviare la medesima attività dopo l'ammissione dell'impresa al controllo giudiziario ex artt. 34 e 34-bis d.lgs. 159/2011. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 34-bis, commi 6 e 7, d.lgs. 159/2011, sostenendo che la sospensione degli effetti dell'interdittiva e dei provvedimenti amministrativi conseguenziali avrebbe dovuto consentire la ripresa dell'attività precedentemente esercitata. Ha inoltre dedotto eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e abuso della discrezionalità, contestando che il diniego valorizzasse frequentazioni e controlli di polizia già esaminati dal giudice della prevenzione, il quale aveva escluso cointeressenze criminali concrete e attuali e aveva ritenuto il rischio di agevolazione mafiosa soltanto occasionale e fronteggiabile mediante il controllo giudiziario. Le amministrazioni hanno sostenuto che il controllo giudiziario sospendesse soltanto gli effetti dell'interdittiva, senza incidere sui provvedimenti reiettivi o sulle licenze di polizia, e che l'autorizzazione richiesta riguardasse una nuova attività, distinta da quella precedentemente esercitata. Hanno inoltre richiamato frequentazioni del ricorrente con soggetti pregiudicati e controindicati.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego è stato annullato. Il TAR ha accertato che l'attività di raccolta giochi e scommesse non costituiva una nuova attività o un nuovo ramo d'azienda, ma un'attività già esercitata in forza di una precedente licenza ex art. 88 T.U.L.P.S. e interrotta a causa dell'informazione antimafia interdittiva. La tesi dell'amministrazione secondo cui la revoca della licenza sarebbe stata autonoma rispetto all'interdittiva è stata ritenuta non provata e contraddetta dal contenuto del provvedimento impugnato, che collegava espressamente la revoca all'interdittiva. Il TAR ha rilevato un grave deficit motivazionale, poiché la Questura non aveva spiegato per quale ragione l'ammissione dell'impresa al controllo giudiziario e la presenza dell'amministratore giudiziario non fossero sufficienti a superare o ridurre il giudizio di inaffidabilità. La sospensione degli effetti dell'interdittiva prevista dall'art. 34-bis è stata interpretata come funzionale a consentire all'impresa il concreto riavvio dell'attività economica precedentemente legittimamente esercitata, inclusa quella soggetta ad autorizzazione di polizia, quando la revoca della precedente licenza sia stata determinata proprio dall'interdittiva. Anche riconoscendo l'autonomia della valutazione del Questore sulla buona condotta e sull'affidabilità del richiedente, l'amministrazione avrebbe dovuto indicare circostanze specifiche, ulteriori e attuali, non già valutate dal giudice della prevenzione, idonee a dimostrare un rischio di abuso del titolo durante il controllo giudiziario. Nel caso concreto, gli elementi valorizzati erano in larga parte gli stessi già considerati nel procedimento interdittivo e nel decreto di ammissione al controllo giudiziario; l'ulteriore controllo richiamato nel diniego era generico e l'identificazione del soggetto controindicato effettuata nella memoria processuale costituiva un'inammissibile integrazione postuma della motivazione. Il TAR ha sottolineato che tanto la valutazione del Questore quanto quella del giudice della prevenzione hanno natura prognostica e dinamica, dovendo considerare il rischio di future agevolazioni criminali e non soltanto rapporti passati. La presenza dell'amministratore giudiziario, con compiti di vigilanza, monitoraggio contabile e controllo della tracciabilità dei flussi finanziari, costituiva una misura idonea a prevenire pro futuro i rischi infiltrativi. Le amministrazioni sono state condannate alle spese di giudizio, liquidate in euro 1.500 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 34-bis d.lgs. 159/2011

  Come chiarito dalla Corte Costituzionale, «la sospensione degli effetti dell’interdittiva di cui quell’operatore economico è destinatario… costituisce il mezzo indispensabile per consentirgli di espletare in concreto l’iter di gestione vigilata preordinato alla bonifica: infatti, solo per effetto del congelamento dell’interdizione, l’operatore riacquista provvisoriamente la capacità di intrattenere i rapporti con la pubblica amministrazione e di svolgere le attività economiche sottoposte al suo preventivo assenso. Senza tale strumento, dunque, l’ordinamento indicherebbe "il percorso di recupero, ma non fornirebbe le gambe per percorrerlo"» (Corte cost., sent. 17.7.2025, n. 109).

  La sospensione degli effetti dell'interdittiva durante il controllo giudiziario non ha una funzione meramente astratta, ma deve rendere concretamente possibile la gestione vigilata e il riavvio delle attività economiche sottoposte ad assenso amministrativo, quando si tratti di attività già legittimamente esercitate.

• artt. 34 e 34-bis d.lgs. 159/2011

  Non a caso, e in forza degli artt. 34 e 34 bis C.A.M., il Tribunale di Reggio Calabria Sezione Misure di Prevenzione, con il decreto n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, nel disporre il controllo giudiziario (poi prorogato per un anno) nei confronti dell’impresa individuale -OMISSIS- -OMISSIS- ha non soltanto sospeso “ai sensi del comma 7 dell’art. 34-bis. d. lgs. n. 159/2011” gli effetti dell’informazione antimafia emessa dalla Prefettura di Reggio Calabria ma, altresì, dei “conseguenziali provvedimenti amministrativi”.

  Il controllo giudiziario può sospendere, oltre agli effetti dell'informazione antimafia, anche gli effetti dei provvedimenti amministrativi conseguenziali, sicché l'amministrazione deve valutare se la revoca di un titolo di polizia sia stata determinata proprio dall'interdittiva.

• art. 88 r.d. 773/1931

  Il sistema di concessioni strettamente legato a un sistema di autorizzazioni di polizia disciplinato dall’art. 88 del regio decreto n. 773/1931 costituisce, com’è noto, “un meccanismo efficace che consente di controllare coloro che operano nel settore dei giochi di azzardo allo scopo di prevenire l’esercizio di queste attività per fini criminali o fraudolenti”, rappresentando uno strumento di “lotta alla criminalità collegata ai giochi d’azzardo” (Corte giustizia UE sez. III, 12/09/2013, n. 660; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 8/04/2024 n. 287; T.A.R. Genova Liguria sez. II, 13/08/2019, n. 690).

  L'autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S. è uno strumento di prevenzione e controllo dell'attività di raccolta dei giochi, ma il suo diniego deve essere fondato su una valutazione concreta e attuale del rischio di abuso del titolo.

• art. 11 r.d. 773/1931

  Ma pur volendo riconoscere un’autonomia “forte” al Questore di valutare, a prescindere dagli effetti del controllo giudiziario ex art. 34 bis C.A.M., l’affidabilità, il pericolo di abuso del titolo di polizia e la “buona condotta” del richiedente ai sensi dell’art. 11 T.U.L.P.S., incomberebbe comunque sulla medesima Autorità di P.S. l’obbligo di indicare specifiche circostanze e situazioni sfuggite al Giudice della Prevenzione che rendono ragionevole e plausibile il giudizio di pericolosità espresso in costanza del controllo giudiziario e nonostante l’attuale presenza nell’azienda di un Amministratore Giudiziario nominato dal Tribunale ordinario - Sezione Misure di Prevenzione.

  Anche quando il Questore conserva un'autonoma competenza valutativa sulla buona condotta e sull'affidabilità del richiedente, deve motivare il diniego indicando circostanze specifiche, attuali e ulteriori rispetto a quelle già esaminate dal giudice della prevenzione, spiegando perché il rischio permanga nonostante il controllo giudiziario.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La Questura di Reggio Calabria, con nota del -OMISSIS-, ha notificato al ricorrente il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, alla luce di controlli di polizia con soggetti “controindicati” tra cui “un parente/affine” risalenti agli anni OMISSIS- antecedenti al decreto di ammissione al controllo giudiziario.

  La norma è richiamata per descrivere il preavviso di rigetto; la decisione non enuncia una regola autonoma specifica sull'art. 10-bis.

Massime di principio

• Quando un'impresa già titolare di un'attività economica legittimamente esercitata viene ammessa al controllo giudiziario ex art. 34-bis d.lgs. 159/2011, la sospensione degli effetti dell'interdittiva antimafia deve essere interpretata in modo da consentire concretamente il riavvio dell'attività, compresa quella soggetta ad autorizzazione di polizia, se la precedente revoca del titolo è dipesa proprio dall'interdittiva.
• Il controllo giudiziario non determina automaticamente il rilascio di ogni titolo di polizia, ma impone all'autorità competente una valutazione aggiornata e concreta dell'affidabilità del richiedente, coordinata con la finalità bonificante e di continuità aziendale della misura di prevenzione.
• Il diniego di una licenza di polizia durante il controllo giudiziario è illegittimo per difetto di motivazione quando si fonda essenzialmente sugli stessi elementi già esaminati dal giudice della prevenzione senza indicare circostanze ulteriori, specifiche e attuali che dimostrino la permanenza del rischio di abuso del titolo.
• La valutazione dell'affidabilità ai fini dell'art. 11 T.U.L.P.S. e quella del pericolo di agevolazione mafiosa ai fini dell'art. 34-bis d.lgs. 159/2011 hanno natura prognostica e dinamica: devono concentrarsi non soltanto sui rapporti passati con soggetti controindicati, ma sulla concreta possibilità che tali rapporti si protraggano e producano effetti illeciti in futuro.
• La presenza di un amministratore giudiziario dotato di compiti effettivi di vigilanza sull'impresa, controllo della contabilità e tracciabilità dei flussi finanziari costituisce un elemento che l'autorità di pubblica sicurezza deve espressamente considerare nella prognosi di affidabilità e nel giudizio sul rischio di abuso della licenza.
• L'amministrazione non può integrare in giudizio la motivazione del diniego individuando per la prima volta, nella memoria difensiva, il soggetto controindicato cui si riferiva un controllo genericamente indicato nel provvedimento.

Come è indicizzato