Sentenza n. 380/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego con cui il Comune di Parma aveva respinto la richiesta di esenzione o riduzione degli oneri relativi al permesso di costruire in deroga per la realizzazione di una casa dello studente nell’area ex Lampogas. Ha chiesto anche l’accertamento del diritto alla corretta determinazione degli oneri e la restituzione delle somme asseritamente versate in eccedenza. In via principale ha dedotto la violazione dell’art. 17, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 1-bis della legge n. 338/2000 e dell’art. 25 del d.l. n. 144/2022, sostenendo che l’intervento, finanziato nell’ambito del PNRR, destinato all’inclusione sociale, alla residenzialità universitaria e alla riqualificazione di un’area industriale dismessa, costituisse un’opera di interesse generale esente dal contributo di costruzione. Ha inoltre dedotto eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti, sviamento e carenza di motivazione, nonché violazione dei principi di ragionevolezza, buona fede, effettività dell’azione amministrativa, legittimo affidamento e buon andamento. In via subordinata ha sostenuto che la residenza universitaria dovesse essere assimilata all’edilizia residenziale sociale o convenzionata, con conseguente esenzione dal costo di costruzione e riduzione degli oneri di urbanizzazione secondo la disciplina regionale. Ha infine contestato la debenza del contributo straordinario, sostenendo che l’intervento, realizzato in un’area già urbanizzata e con finalità di rigenerazione urbana, non avrebbe determinato un effettivo incremento del carico urbanistico o del valore venale. Il Comune ha eccepito l’assenza dei presupposti soggettivi e oggettivi per l’esenzione, la natura privata dell’intervento e la sua prevalente gestione privatistica, nonché la sussistenza dei presupposti per il contributo straordinario derivanti dal permesso in deroga, dall’aumento della superficie lorda e dal mutamento di destinazione d’uso. Il Ministero ha chiesto l’estromissione per difetto di legittimazione passiva, sostenendo l’assenza di un nesso diretto tra la procedura ministeriale di finanziamento e la determinazione comunale degli oneri.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha ritenuto applicabile il rito speciale previsto dall’art. 12-bis, comma 4, del d.l. n. 68/2022, poiché la controversia riguardava una procedura amministrativa relativa a un intervento finanziato, in tutto o in parte, con risorse PNRR. Ha confermato che il Ministero dell’Università e della Ricerca era parte necessaria, in quanto amministrazione centrale titolare dell’intervento, respingendo la richiesta di estromissione. Nel merito, il Collegio ha escluso l’esenzione dal contributo di costruzione prevista dall’art. 17, comma 3, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001. Tale esenzione ha carattere eccezionale e richiede congiuntamente un requisito oggettivo, consistente nella realizzazione di un’opera esclusivamente destinata all’utilizzo dell’intera collettività, e un requisito soggettivo, consistente nella realizzazione dell’opera da parte di un ente istituzionalmente competente oppure di un privato operante quale concessionario, delegato o longa manus dell’amministrazione. Nel caso concreto, l’atto d’obbligo sottoscritto con il Ministero disciplinava esclusivamente le condizioni del finanziamento PNRR e non trasferiva alla società funzioni pubbliche né la qualificava come concessionaria o delegataria. Anche il requisito oggettivo mancava, poiché la struttura restava di proprietà privata, la destinazione a residenza universitaria era temporalmente limitata, i benefici erano solo parziali e una quota prevalente degli alloggi restava nella gestione privata. Il finanziamento pubblico e la finalità sociale dell’intervento, pertanto, non erano sufficienti a determinare la gratuità del permesso di costruire. Il TAR ha altresì escluso l’assimilabilità dell’intervento all’edilizia residenziale sociale o convenzionata. Le disposizioni agevolative sono eccezionali e non suscettibili di applicazione analogica; inoltre, la residenza universitaria presentava caratteristiche costruttive e funzionali diverse dagli alloggi familiari o abitativi completi propri dell’edilizia residenziale sociale e mancava il preventivo convenzionamento con il Comune. L’atto d’obbligo ministeriale non poteva essere equiparato alla convenzione urbanistica o alla convenzione-tipo richiesta dalla disciplina dell’edilizia convenzionata, anche perché comportava obbligazioni unilaterali del beneficiario e perseguiva finalità diverse. È stata infine ritenuta dovuta anche la componente di contributo straordinario. Il permesso di costruire in deroga prevedeva un aumento della superficie lorda e un mutamento della destinazione d’uso verso la residenza, integrando i presupposti indicati dal paragrafo 4.4 della D.A.L. Emilia-Romagna n. 186/2018 per l’applicazione del contributo straordinario all’interno del tessuto urbanizzato. La finalità pubblicistica o di rigenerazione urbana dell’intervento non escludeva tale onere. Le spese di lite sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 12-bis, comma 4, d.l. n. 68/2022, convertito dalla l. n. 108/2022

  Sono parti necessarie dei giudizi disciplinati dal presente articolo le amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR.

  Nei giudizi relativi a procedure amministrative concernenti interventi finanziati con risorse PNRR, l’amministrazione centrale titolare dell’intervento è litisconsorte necessario e deve essere chiamata in giudizio secondo le modalità previste dalla disposizione.

• art. 1, comma 4, lett. l), d.l. n. 77/2021, convertito dalla l. n. 108/2021

  Individua le amministrazioni centrali titolari degli interventi PNRR, rilevanti ai fini dell’integrazione necessaria del contraddittorio prevista dall’art. 12-bis, comma 4, del d.l. n. 68/2022.

• art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001

  Per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici.

  L’esenzione dal contributo di costruzione richiede cumulativamente la riconducibilità oggettiva dell’opera a un’opera pubblica o di interesse generale e la realizzazione da parte di un soggetto istituzionalmente competente o di un privato formalmente investito di funzioni pubbliche quale concessionario, delegato o longa manus dell’amministrazione. La norma è eccezionale e va interpretata restrittivamente.

• art. 1-bis l. n. 338/2000

  La disciplina del nuovo housing universitario introduce misure di finanziamento e agevolazioni per la realizzazione o gestione di residenze universitarie, ma non determina di per sé l’esenzione dal contributo di costruzione né assimila automaticamente l’intervento all’edilizia residenziale sociale o convenzionata.

• art. 1-quater l. n. 338/2000

  La deroga alle limitazioni urbanistiche per gli interventi di alloggi e residenze universitarie non costituisce automaticamente un’agevolazione economico-finanziaria e non esonera dal pagamento del contributo di costruzione.

• art. 17, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  Le riduzioni contributive per l’edilizia abitativa convenzionata presuppongono il convenzionamento con il Comune secondo il modello previsto dalla legge; tale presupposto non può essere sostituito da un atto d’obbligo stipulato con un’amministrazione diversa per finalità di finanziamento.

• art. 16, comma 4, d.P.R. n. 380/2001

  Il contributo di costruzione comprende anche la componente parametrata al maggior valore generato da interventi edilizi in deroga o da trasformazioni urbanistiche, secondo la disciplina regionale applicabile.

• art. 2-bis l. n. 338/2000

  La qualificazione legislativa di interesse pubblico degli interventi di residenzialità universitaria finanziati dal PNRR non comporta automaticamente la sussistenza dei distinti requisiti oggettivi e soggettivi richiesti per l’esenzione dal contributo di costruzione.

• art. 10 d.l. n. 47/2014, convertito dalla l. n. 80/2014

  La disciplina dell’alloggio sociale e dell’edilizia universitaria convenzionata richiede un vincolo di destinazione di durata determinata; la diversa durata prevista per l’intervento esaminato impedisce l’automatica riconduzione alla categoria agevolata.

• art. 2, comma 7, d.m. 22 aprile 2008

  I requisiti tipologici dell’alloggio sociale, riferiti ad abitazioni idonee a ospitare nuclei familiari e dotate delle relative funzioni abitative, distinguono tali alloggi dalle camere di una residenza universitaria con servizi comuni.

• § 4.4 D.A.L. Emilia-Romagna n. 186/2018

  Nelle more dell’adozione del PUG il CS è applicato anche all’interno del T.U. esclusivamente agli interventi resi ammissibili a seguito di variante urbanistica specifica, o in caso di permessi di costruire in deroga che prevedano maggiori superfici o cambio di destinazione d’uso comportante aumento di CU.

  Il contributo straordinario è dovuto, anche all’interno del tessuto urbanizzato, quando il permesso di costruire in deroga comporti maggiori superfici o un mutamento di destinazione d’uso con aumento del carico urbanistico.

• art. 33 l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013

  Il regime dell’edilizia convenzionata e delle relative riduzioni contributive presuppone una specifica convenzione con il Comune, non sostituibile dall’atto d’obbligo relativo al finanziamento ministeriale.

Massime di principio

• L’esenzione dal contributo di costruzione prevista per le opere pubbliche o di interesse generale richiede cumulativamente un requisito oggettivo, consistente nella destinazione dell’opera all’utilizzo esclusivo dell’intera collettività, e un requisito soggettivo, consistente nella realizzazione da parte di un ente istituzionalmente competente o di un privato formalmente investito di funzioni pubbliche quale concessionario, delegato o longa manus dell’amministrazione.
• Il finanziamento pubblico, anche se proveniente da fondi PNRR, e la perseguibilità di finalità sociali o di interesse generale non determinano automaticamente l’esenzione dal contributo di costruzione quando l’opera resta di proprietà privata, è destinata solo parzialmente e temporaneamente alla collettività e viene realizzata nell’ambito di un’attività privatistica.
• Un atto d’obbligo stipulato con un’amministrazione centrale per ottenere un finanziamento PNRR, contenente impegni relativi alla destinazione e alla gestione dell’immobile, non equivale a una concessione di opera pubblica, a una delega di funzioni amministrative o a una convenzione urbanistica con il Comune, se non trasferisce al privato un munus publicum né imputa la realizzazione dell’opera all’amministrazione.
• Le disposizioni che prevedono esenzioni o riduzioni del contributo di costruzione hanno natura eccezionale e non sono suscettibili di applicazione analogica; la residenza universitaria non può essere automaticamente assimilata all’edilizia residenziale sociale o convenzionata in assenza dei requisiti tipologici e del preventivo convenzionamento richiesti dalla disciplina applicabile.
• Il contributo straordinario è dovuto, anche all’interno del tessuto urbanizzato, quando un permesso di costruire in deroga comporti un aumento della superficie lorda o un mutamento della destinazione d’uso con incremento del carico urbanistico, indipendentemente dalla presenza di finalità di rigenerazione urbana o di interesse pubblico.
• Nei giudizi relativi a procedure amministrative concernenti interventi finanziati con risorse PNRR, l’amministrazione centrale titolare dell’intervento è parte necessaria ai sensi dell’art. 12-bis, comma 4, del d.l. n. 68/2022, anche quando l’atto immediatamente contestato sia stato adottato da un ente locale.

Come è indicizzato