Sentenza n. 748/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente principale ha impugnato l’aggiudicazione del lotto n. 2, deducendo, anzitutto, che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per avere presentato un’unica offerta economica e un unico piano economico-finanziario cumulativi per entrambi i lotti, senza distinguere i costi della manodopera e gli oneri della sicurezza relativi al lotto n. 2. Ha denunciato l’indeterminatezza e la mancanza di linearità dell’offerta, nonché la violazione del principio di immodificabilità dell’offerta, e ha inoltre contestato l’attendibilità del giudizio di non anomalia, in ragione degli scostamenti tra i costi del personale indicati e quelli risultanti dalle tabelle ministeriali. L’aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale escludente, deducendo la violazione dell’art. 185, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023, per l’omessa verifica obbligatoria di adeguatezza e sostenibilità del piano economico-finanziario presentato dalla ricorrente principale, che sarebbe risultato strutturalmente in perdita.

La decisione

Il Collegio ha esaminato entrambi i ricorsi, ritenendoli reciprocamente escludenti. Ha esaminato prioritariamente il ricorso principale, affermando che una gara suddivisa in lotti, quando ciascun lotto riguarda un contratto distinto e autonomamente aggiudicabile, costituisce tante procedure autonome quanti sono i lotti. Nel caso concreto, i lotti differivano per oggetto, quadro economico, personale, modalità del servizio e percentuale di aggio. L’offerta cumulativa dell’aggiudicataria non consentiva di individuare il costo della manodopera riferibile al lotto n. 2. Il costo indicato nell’offerta, pari a euro 253.547,76, risultava inoltre diverso da quello indicato nei successivi giustificativi dell’anomalia, pari rispettivamente a euro 70.569,57 e a euro 94.569,00. Tale ricostruzione ex post costituiva modifica di un elemento essenziale dell’offerta economica e violava l’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, che impone l’indicazione dei costi della manodopera a pena di esclusione. Il primo motivo è stato quindi accolto, con assorbimento della censura sull’anomalia. Il Collegio ha poi accolto anche il ricorso incidentale. Ha distinto la verifica preventiva di adeguatezza e sostenibilità del piano economico-finanziario, imposta dall’art. 185, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023, dalla successiva verifica di anomalia ex art. 110. La prima riguarda l’equilibrio strutturale della concessione e l’effettiva assunzione del rischio operativo da parte del concessionario; non può essere sostituita dalle giustificazioni rese nell’ambito della verifica di anomalia. Dalla relazione del RUP è emerso che tale specifico e autonomo vaglio non era stato effettuato. La relazione, inoltre, non costituiva un provvedimento di esclusione adottato all’esito di un subprocedimento in contraddittorio. Sono stati pertanto annullati gli atti impugnati, con salvezza del riesercizio del potere da parte dell’Amministrazione mediante apposito subprocedimento e nel rispetto del contraddittorio. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità delle questioni e la reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  L’offerta deve indicare i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza; tali elementi essenziali non possono essere determinati o modificati per la prima volta nei successivi giustificativi dell’anomalia.

• art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023

  prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario

  Nelle concessioni la verifica del PEF è obbligatoria, preventiva e autonoma rispetto alla verifica di anomalia; riguarda l’equilibrio strutturale dell’operazione e l’effettiva assunzione del rischio operativo.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di anomalia riguarda la congruità economica dell’offerta e resta distinta dalla verifica preventiva di sostenibilità del PEF prevista per le concessioni.

Massime di principio

• Quando una procedura è suddivisa in lotti autonomamente aggiudicabili e ciascun lotto riguarda un distinto contratto, ogni lotto costituisce una gara autonoma ai fini della formulazione e della valutazione dell’offerta.
• In una gara per lotti distinti, un’offerta economica cumulativa che non consenta di individuare, per ciascun lotto, i costi della manodopera e gli oneri della sicurezza è indeterminata e deve essere esclusa, anche in assenza di un’espressa clausola escludente nella lex specialis.
• La quantificazione o modifica dei costi della manodopera nei giustificativi dell’anomalia non può sanare l’omessa o indeterminata indicazione originaria nell’offerta, perché comporta la modifica di un elemento essenziale dell’offerta economica e viola il principio di immodificabilità dell’offerta.
• Nelle concessioni, la verifica preventiva di adeguatezza e sostenibilità del piano economico-finanziario prevista dall’art. 185, comma 5, del d.lgs. 36/2023 è autonoma e non sovrapponibile alla verifica di anomalia dell’offerta ex art. 110; essa deve accertare l’equilibrio strutturale dell’operazione e l’effettiva assunzione del rischio operativo.
• La verifica di sostenibilità del PEF deve essere svolta prima dell’assegnazione del punteggio all’offerta economica, nell’ambito di un apposito subprocedimento e nel rispetto del contraddittorio; una valutazione effettuata informalmente dal RUP in esecuzione di un ordine istruttorio non sostituisce il provvedimento amministrativo conclusivo richiesto.

Come è indicizzato