Sentenza n. 15049/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera AGCOM che determinava il contributo per l'anno 2023, deducendo, con cinque motivi, la violazione dell'art. 1, commi 65 e 66, l. n. 266/2005, dell'art. 16 del d.lgs. n. 259/2003, dell'art. 15 del d.lgs. n. 208/2021 e dell'art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, nonché degli artt. 3, 41, 53 e 97 Cost. I primi due motivi contestavano l'inclusione, nella base di finanziamento, di costi non strettamente riferibili alle attività ammesse dal diritto europeo e criticavano la trasparenza, attualità e verificabilità del rendiconto e dei criteri di stima, compresi i costi indiretti e quelli delle strutture trasversali. Il terzo motivo censurava l'integrale finanziamento dell'Autorità mediante contribuzione degli operatori, senza una quota minima di finanziamento statale, prospettando anche un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e una questione di legittimità costituzionale. Il quarto motivo contestava l'applicazione di un'aliquota uniforme agli operatori del medesimo macro-settore, indipendentemente dal diverso carico regolatorio, ritenendola discriminatoria e sproporzionata. Il quinto motivo censurava l'inclusione dei cosiddetti ricavi riversati nella base imponibile, prospettando una doppia imposizione. Il TAR ha inoltre dichiarato inammissibili le censure relative al parametro FTE e alle modifiche legislative del 2025, perché introdotte per la prima volta con memorie non notificate e, quanto alle seconde, prive di interesse poiché non costituivano la base giuridica della delibera impugnata.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. In via preliminare, il TAR ha dichiarato inammissibili le censure sul parametro FTE, introdotte per la prima volta in memorie non notificate, ribadendo che la memoria può illustrare motivi già ritualmente dedotti ma non ampliare il thema decidendum né eludere il termine decadenziale e il contraddittorio. Sono state dichiarate parimenti inammissibili, oltre che prive di interesse, le censure riferite alle modifiche introdotte dalla legge di bilancio 2026, non applicabili alla delibera impugnata. Nel merito, i primi due motivi sono stati ritenuti infondati: alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia e del Consiglio di Stato, il contributo può finanziare non soltanto i costi delle strutture direttamente preposte alle funzioni di regolazione, ma tutti i costi funzionalmente riferibili alle attività dell'art. 16 del Codice europeo, comprese attività di tutela dei consumatori, cooperazione internazionale, analisi di mercato, vigilanza, preparazione e applicazione del diritto derivato e costi delle strutture trasversali, purché sia esplicitato il nesso funzionale con le attività finanziabili. AGCOM aveva individuato le attività riconducibili alle tre macro-aree normative, illustrato i criteri di imputazione e utilizzato una stima basata sul personale impiegato e sulla ponderazione delle attività; non era necessario un dettaglio atomistico del singolo procedimento o della singola unità lavorativa. Le contestazioni sul rendiconto 2021 erano generiche e prive di specifici errori contabili. Il terzo motivo è stato respinto perché l'art. 1, commi 65 e 66, l. n. 266/2005 non impone una quota minima di cofinanziamento statale: il finanziamento statale opera solo per la parte eventualmente prevista, mentre il contributo del mercato resta legittimo entro il limite massimo del 2 per mille dei ricavi. Tale tetto esclude il rischio di subordinazione finanziaria o di cattura dell'Autorità e rende manifestamente infondata la questione costituzionale, oltre a escludere la necessità di un rinvio pregiudiziale UE. Il quarto motivo è stato respinto perché il contributo non ha natura sinallagmatica né deve essere parametrato all'intensità dei controlli svolti sul singolo operatore; è sufficiente che sia trasparente, predeterminato, fondato su criteri oggettivi e proporzionato alla capacità economica, qui rappresentata dai ricavi. L'aliquota era differenziata per macro-settori ed era pari all'1,4 per mille, quindi inferiore al tetto legale del 2 per mille. Il quinto motivo è stato respinto perché i ricavi riversati costituiscono ricavi retail dell'operatore non infrastrutturato e ricavi wholesale dell'operatore di rete, con diversità di soggetti passivi e di voci contabili; la loro inclusione non determina doppia imposizione. Parimenti distinta è la base imponibile del contributo per il funzionamento dell'AGCOM rispetto a quella dei diritti amministrativi ex Codice delle comunicazioni elettroniche. Le spese di lite sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, commi 65 e 66, l. n. 266/2005

  previsioni di cui all’art. 1, commi 65 e 66, della L. n. 266/2005 non prevedono l’obbligatorietà del cofinanziamento statale delle attività della Autorità nazionale di regolazione, ma soltanto che tali spese siano finanziate dal mercato di competenza “per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato” (comma 65); la disposizione non determina, quindi, una quota minima a carico dello Stato.

  La disciplina non impone un cofinanziamento statale minimo; il mercato di riferimento può finanziare anche integralmente le attività dell'Autorità, purché sia rispettato il limite legale del contributo.

• art. 16 direttiva (UE) 2018/1972

  i costi delle ANR che possono essere coperti da un diritto in forza dell’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2002/20/CE (di seguito anche solo “direttiva autorizzazioni” oggi art. 16, comma 1, CECE) sono non l’insieme delle spese di funzionamento delle Autorità ma i costi amministrativi complessivi relativi alle tre categorie di attività di cui a detta disposizione

  Sono finanziabili i costi amministrativi complessivi funzionalmente riferibili alla gestione, al controllo e all'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici, non l'intero complesso indistinto delle spese dell'Autorità.

• art. 16 d.lgs. n. 259/2003

  dovendosi, pertanto, valutare l’aspetto funzionale e non strutturale, non si possono neppure escludere tout court dalle spese ammissibili a finanziamento mediante il contributo le attività del “Servizio rapporti con l’Unione europea e attività internazionale”, del “Servizio Economico e Statistico”, del “Segretariato Generale”, del “Servizio Bilancio e Contabilità”, del “Servizio Affari Generali, Contratti e Sistemi Informativi” e del “Servizio Risorse Umane”.

  L'ammissibilità dei costi dipende dalle attività concretamente svolte e dal loro nesso funzionale con le competenze dell'art. 16, non dalla collocazione organizzativa del centro di costo.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  devono essere dichiarate inammissibili – come da avviso ex art. 73, comma 3, cod.proc.amm. dato da verbale nel corso dell’udienza di discussione – le censure relative al parametro “FTE” articolate dalla parte ricorrente per la prima volta nella memoria del 9 marzo 2026 e successivamente ribadite, in maniera più specifica, in quella del 30 luglio 2026

  Il giudice può rilevare d'ufficio una questione nuova, previamente sottoposta al contraddittorio delle parti; le censure nuove introdotte con memoria non notificata sono inammissibili.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  era preciso onere di parte ricorrente indicare analiticamente quali attività non dovessero rientrarvi, non potendosi demandare al Collegio una verifica integrale della delibera, contraria alla previsione di cui all’art. 40, comma 1, lett. d), cod.proc.amm.

  Il ricorrente deve individuare specificamente i profili di illegittimità dell'atto; non è ammissibile una contestazione generale che rimetta al giudice una verifica integrale e sostitutiva della delibera.

• art. 41 Cost.

  Il richiamo alla libertà di iniziativa economica privata non conduce all'annullamento del contributo, risultando il prelievo fondato sulla legge e contenuto entro criteri e limiti ritenuti proporzionati.

• art. 53 Cost.

  Ne deriva che la proporzionalità del prelievo è adeguatamente assicurata dall'imposizione dell'aliquota in percentuale dei ricavi conseguiti dagli operatori nel settore di riferimento: l'aliquota è proporzionata alla capacità economica (i ricavi) e non al "peso regolatorio".

  La parametrizzazione del contributo ai ricavi costituisce criterio coerente con la capacità contributiva e non richiede una commisurazione al numero o all'intensità dei controlli subiti dal singolo operatore.

• art. 16 e allegato 12 d.lgs. n. 259/2003

  Le medesime considerazioni in ordine alla diversità dei presupposti impositivi valgono altresì con riguardo alla lamentata duplicazione tra i diritti amministrativi (art. 16 e all. 12 del d.lgs. n. 259/2003) e il contributo per il funzionamento dell’Autorità (art. 1, commi 65 e 66, della l. n. 266/2005), atteso che i primi sono diretti esclusivamente a coprire i costi amministrativi complessivi sostenuti per la gestione, il controllo e l'applicazione del regime di autorizzazione generale, mentre il secondo risponde alla diversa finalità di finanziare l'attività globale di regolazione e garanzia del mercato svolta dall'Autorità nei confronti di tutti gli operatori, gravando su basi imponibili distinte e non sovrapponibili.

  Diritti amministrativi e contributo per il funzionamento dell'Autorità hanno presupposti, finalità e basi imponibili diversi, sicché il loro cumulo non integra una duplicazione illegittima.

Massime di principio

• Il contributo imposto agli operatori di comunicazioni elettroniche ai sensi dell'art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972 può finanziare tutti i costi amministrativi funzionalmente riferibili alla gestione, al controllo e all'applicazione del regime di autorizzazione generale, dei diritti d'uso e degli obblighi specifici, comprese le attività strumentali e quelle svolte da strutture trasversali, purché l'Autorità espliciti in modo chiaro, trasparente e motivato il nesso tra attività e costi.
• L'ammissibilità dei costi da finanziare mediante il contributo deve essere valutata secondo un criterio funzionale, non strutturale: non sono automaticamente esclusi i costi di uffici generali o trasversali se le attività da essi svolte sono direttamente o indirettamente riconducibili alle competenze regolatorie finanziabili.
• Il diritto dell'Unione non impone una determinazione atomistica e preventiva del singolo costo o del tempo dedicato da ciascun dipendente; è legittima una stima ragionevole basata sulle attività individuate, sul personale impiegato e sull'incidenza percentuale delle risorse, purché il criterio sia verificabile e adeguatamente motivato.
• L'art. 1, commi 65 e 66, l. n. 266/2005 non impone una quota minima di finanziamento statale delle Autorità indipendenti. Il finanziamento può gravare integralmente sul mercato di riferimento, purché sia rispettato il limite massimo del 2 per mille dei ricavi, idoneo a contenere il rischio di cattura del regolatore.
• Il contributo di funzionamento dell'Autorità non deve essere parametrato all'intensità dell'attività regolatoria svolta nei confronti di ciascun operatore; è legittima un'aliquota uniforme per gli operatori appartenenti al medesimo macro-settore, calcolata sui ricavi, se fondata su criteri oggettivi, trasparenti e proporzionati.
• L'inclusione dei ricavi riversati nella base imponibile non determina doppia imposizione quando tali ricavi costituiscono, nei bilanci di operatori diversi, voci e presupposti riferibili a soggetti passivi distinti; analogamente, non vi è duplicazione tra diritti amministrativi e contributo generale di funzionamento se i prelievi hanno finalità e basi imponibili diverse.

Come è indicizzato