L.R. Emilia-Romagna 12/2014

Promozione e sviluppo della cooperazione sociale in Emilia-Romagna

La legge riconosce e sostiene il ruolo pubblico delle cooperative sociali operanti nel territorio della Regione Emilia-Romagna. Disciplina l’albo regionale, i rapporti con i servizi pubblici, gli affidamenti, le clausole sociali, gli interventi di sostegno economico e gli organi consultivi, in attuazione della legge n. 381 del 1991.

Finalità e principi generali

La Regione valorizza la cooperazione sociale come impresa sociale orientata alla gestione di servizi alla persona e all’inserimento lavorativo delle persone svantaggiate, in un quadro di sussidiarietà con le amministrazioni pubbliche. La legge mira a:

• istituire l’albo regionale delle cooperative sociali;
• regolare la partecipazione della cooperazione sociale al sistema integrato di interventi e servizi alla persona;
• disciplinare i rapporti con i servizi pubblici sociali, socio-assistenziali, educativi, socio-sanitari, formativi e del lavoro;
• definire criteri e modalità di affidamento dei servizi;
• prevedere misure di promozione, sostegno e sviluppo.

La Giunta regionale può emanare linee guida per garantire la partecipazione delle cooperative sociali alla strutturazione del sistema integrato dei servizi. La Regione promuove anche patti di solidarietà territoriale e individua strumenti per raccordare i servizi pubblici con quelli offerti da cooperative sociali e consorzi accreditati o convenzionati. È inoltre prevista, in coerenza con la normativa europea, l’individuazione di modalità amministrative semplificate per facilitare l’inserimento lavorativo delle persone svantaggiate.

Cooperative sociali, cooperative di comunità e consorzi

Le cooperative sociali operano senza fine di lucro per perseguire l’interesse generale della comunità attraverso:

• la gestione di servizi sociali, socio-assistenziali, socio-educativi, socio-sanitari, educativi, sanitari, nonché di formazione professionale ed educazione permanente;
• attività finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate in settori industriali, commerciali, di servizi e agricoli.

Sono richiamate anche le cooperative che svolgono terapia occupazionale, ospitano tirocini formativi e lavoro protetto per persone svantaggiate difficilmente occupabili, con progettazione integrata e innovativa.

La legge consente inoltre la costituzione di “cooperative di comunità”, finalizzate a sviluppo di attività economiche a favore della comunità di riferimento, recupero di beni ambientali e monumentali e creazione di opportunità di lavoro. Possono esserne soci anche enti pubblici, a partire dagli enti locali.

Le disposizioni si applicano, se compatibili, anche ai consorzi costituiti come società cooperative ai sensi della legge n. 381 del 1991.

Persone svantaggiate e persone in condizione di fragilità

Sono considerate persone svantaggiate quelle di cui all’articolo 4 della legge n. 381 del 1991. La legge introduce inoltre la categoria delle persone in condizione di fragilità, intese come soggetti che attraversano una fase transitoria di vulnerabilità e debolezza economica e sociale; la Regione individuerà con successivo atto le relative categorie, anche in relazione al mercato del lavoro e alle categorie di cui al regolamento CE n. 800/2008.

Ai fini del mantenimento della qualifica di cooperativa sociale di tipo B, solo le persone svantaggiate concorrono al raggiungimento della quota del 30% dei lavoratori; nelle cooperative ad oggetto plurimo la percentuale si calcola solo sul personale impiegato nelle attività di tipo B, includendo soci e non soci.

Albo regionale delle cooperative sociali

È istituito l’albo regionale delle cooperative sociali. Possono iscriversi le cooperative sociali e i loro consorzi con sede legale in Emilia-Romagna. L’albo si articola in tre sezioni:

• sezione A: cooperative che gestiscono servizi sociali, socio-assistenziali, socio-educativi, socio-sanitari, educativi, sanitari e di formazione professionale/educazione permanente;
• sezione B: cooperative che svolgono attività industriali, commerciali, di servizi e agricole finalizzate all’inserimento lavorativo delle persone svantaggiate;
• sezione C: consorzi con base sociale composta per almeno il 70% da cooperative sociali.

Sono previste anche iscrizioni contemporanee nelle sezioni A e B per cooperative di tipo misto, a condizione che vi sia autonomia organizzativa tra le due attività, chiara previsione statutaria delle tipologie di svantaggio e del collegamento funzionale tra le attività, e che i requisiti della cooperativa di tipo B siano verificati con riferimento al solo personale addetto a tale attività.

Per le cooperative con sede in regione, l’iscrizione è condizione necessaria per l’affidamento dei servizi e delle attività di inserimento lavorativo. Per le cooperative con sede fuori regione, la partecipazione agli affidamenti è ammessa solo se esse possiedono i medesimi requisiti richiesti per l’iscrizione.

L’iscrizione è inoltre necessaria per:

• beneficiare di agevolazioni e forme di collaborazione previste dalla normativa regionale;
• stipulare convenzioni quadro e convenzioni ai sensi della legge regionale n. 17 del 2005;
• collaborare con Regione ed enti locali nella progettazione e realizzazione dell’educazione permanente degli adulti;
• accedere alle convenzioni previste in materia di handicap;
• per le cooperative che operano in ambito socio-assistenziale ex DPR n. 309/1990, soddisfare le condizioni previste dalla disciplina statale, nel rispetto dell’accreditamento regionale.

La Giunta disciplina, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, modalità, procedure e condizioni di iscrizione, cancellazione e revisione dell’albo, nonché le verifiche per le cooperative fuori regione. La revisione avviene di norma annualmente e richiede l’invio di statuto aggiornato, bilancio d’esercizio, bilancio sociale, relazione sull’attività e sulla composizione della base sociale, oltre alla dichiarazione di regolarità contributiva. In caso di contributi regionali, va indicato anche il loro utilizzo.

La cancellazione dall’albo comporta la risoluzione dei rapporti con gli enti pubblici per la gestione dei servizi e la perdita dei benefici contributivi e degli altri vantaggi previsti dalla legge.

Raccordo con i servizi socio-assistenziali, sanitari, educativi, formativi e con le politiche del lavoro

La Regione individua nelle proprie attività di programmazione le modalità di partecipazione della cooperazione sociale allo sviluppo della società regionale e al raccordo tra servizi pubblici e cooperazione sociale.

In materia di politiche attive del lavoro, la cooperazione sociale è riconosciuta come soggetto che concorre alla creazione di nuova occupazione e allo sviluppo di un mercato del lavoro che coniughi efficienza, solidarietà e coesione sociale. I piani regionali possono prevedere interventi per:

• sviluppare occupazione nei servizi alla persona;
• favorire l’occupazione di persone svantaggiate anche tramite cooperative sociali come imprese di transizione;
• definire opportunità di mercato per le cooperative sociali, in particolare di tipo B;
• sostenere lo sviluppo imprenditoriale della cooperazione sociale;
• promuovere la qualificazione delle nuove professionalità.

Formazione professionale ed educazione degli adulti

Le cooperative sociali e i loro consorzi possono partecipare alla realizzazione di interventi formativi rivolti ai dipendenti e alle persone svantaggiate. La Regione consulta la Commissione consultiva sulla cooperazione sociale sulle modalità di formazione di base e aggiornamento degli operatori.

La Regione può individuare nuovi profili professionali e riconoscere esperienze innovative nei servizi alla persona, anche tramite nuove qualifiche nel repertorio regionale. Le cooperative e i consorzi, se non accreditati, possono svolgere formazione autonoma in collaborazione con organismi accreditati. I dipendenti regionali impegnati come soci volontari nelle cooperative iscritte all’albo ottengono il riconoscimento dei crediti formativi.

Anche gli interventi di educazione degli adulti possono essere realizzati dalle cooperative sociali e dai loro consorzi nel rispetto della normativa vigente.

Affidamenti e principi comuni

Le norme sugli affidamenti si applicano alla Regione, agli enti e agenzie dipendenti, alle società partecipate e alle Aziende del Servizio sanitario regionale; gli enti locali possono applicarle nell’esercizio della propria azione amministrativa. La Regione può supportare gli enti locali anche mediante accordi o protocolli d’intesa.

L’affidamento e l’esecuzione dei servizi devono garantire:

• qualità del servizio e uso del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
• confronto tecnico per individuare la forma di affidamento più idonea;
• radicamento territoriale e legame con la comunità locale;
• previsione statutaria della categoria di servizio;
• solidità di bilancio, competenza ed esperienza;
• applicazione della contrattazione collettiva di settore;
• capacità progettuale, organizzativa e innovativa;
• qualificazione professionale e formazione permanente;
• valutazione comparata costi/qualità;
• regolarità contributiva;
• rispetto delle norme su salute e sicurezza.

Le amministrazioni ricorrono alla programmazione dei servizi ai fini dell’attuazione della legge. Nelle concessioni è di norma previsto il divieto di subappalto e avvalimento. Le disposizioni specifiche della legge possono applicarsi anche alle procedure di affidamento dei servizi pubblici, nel rispetto della disciplina vigente.

Affidamento dei servizi alle cooperative di tipo A

Per le cooperative di tipo A autorizzate o accreditate, l’affidamento dei servizi segue la disciplina già prevista dalle leggi regionali di settore in materia sociale, sanitaria, educativa, formazione professionale ed educazione permanente.

Nelle gare per tali servizi, la stazione appaltante può inserire una clausola sociale per l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

Affidamenti sotto soglia comunitaria per l’inserimento lavorativo: cooperative di tipo B

Gli enti e le amministrazioni destinano almeno il 5% della spesa per contratti di servizi di importo inferiore alla soglia comunitaria a contratti finalizzati a creare opportunità di lavoro per persone svantaggiate. A tali procedure partecipano le cooperative sociali di inserimento lavorativo e i consorzi iscritti all’albo.

Le procedure devono considerare, oltre ai principi generali, anche:

• numero di persone svantaggiate assunte;
• tipologia dello svantaggio rispetto alla prestazione richiesta;
• ruolo e profilo professionale;
• piani individualizzati con obiettivi a medio-lungo termine;
• figure di sostegno;
• rendicontazione sociale e monitoraggio degli obiettivi;
• semplificazione degli oneri amministrativi.

Per invitare gli operatori, le amministrazioni possono istituire elenchi speciali aperti per settore o pubblicare avvisi pubblici di manifestazione di interesse. Le modalità operative sono disciplinate dalle singole amministrazioni. Nelle commissioni di gara deve partecipare almeno un esperto in inserimenti socio-lavorativi.

Clausole sociali per appalti sopra soglia

Negli appalti sopra soglia le amministrazioni possono inserire clausole sociali che impongano l’impiego di persone svantaggiate, con specifici programmi di recupero e inserimento lavorativo. Il progetto di inserimento può essere valutato nell’offerta tecnica, nel rispetto del principio di proporzionalità. Anche in queste commissioni deve essere presente almeno un esperto in inserimenti socio-lavorativi.

Verifica dell’esecuzione e sanzioni

L’ufficio committente verifica il rispetto degli obblighi di inserimento lavorativo anche sulla base di segnalazioni circostanziate della Commissione consultiva. Il capitolato deve disciplinare le modalità di verifica della corretta attuazione delle clausole sociali e le relative sanzioni, fino alla risoluzione del contratto in caso di violazione dell’obbligo di inserimento dichiarato in offerta.

Misure di promozione, sostegno e sviluppo

La Regione prevede diverse misure di supporto alla cooperazione sociale.

Fondo rischi consortile: la Regione eroga contributi al Consorzio fidi regionale per costituire e integrare un fondo destinato a:

• abbattere i tassi di interesse sul credito di esercizio;
• agevolare l’accesso al credito;
• prestare garanzie per cauzioni e fideiussioni;
• attivare strumenti di finanza sociale connessi a nuovi servizi;
• favorire aggregazioni, fusioni e incorporazioni tra cooperative sociali. La Giunta definisce entro 90 giorni le modalità di concessione e i vincoli di destinazione. Gli interessi annuali sul fondo incrementano il fondo stesso e fino al 30% possono coprire le spese necessarie al suo funzionamento.

Sostegno all’inserimento lavorativo: la Regione può concedere contributi ai datori di lavoro che assumano persone svantaggiate uscite dalla cooperativa con apprendistato o tempo indeterminato, fino al 30% del costo retributivo per non oltre due anni. Per ex degenti psichiatrici o disabili con invalidità superiore ai due terzi, il contributo può arrivare al 70% e, se il contratto di apprendistato diventa a tempo indeterminato, si prolunga per altri due anni. La Giunta disciplina modalità, accesso, erogazione e controlli entro 90 giorni.

Immobili, beni strumentali ed edilizia: le attività edilizie delle cooperative sono considerate prevalenti sul piano mutualistico se finalizzate esclusivamente alle attività di cui alla legge. La Regione incentiva interventi di risparmio energetico, fonti rinnovabili e miglioramento di efficienza, qualità, fruibilità e sicurezza di edifici e impianti destinati a tali attività, per il tempo previsto dagli atti di concessione. Possono inoltre essere affidati in concessione, gratuita o onerosa, beni immobili o strumentali pubblici per progetti di utilità sociale, nuova occupazione in green economy, informazione sul risparmio energetico e sviluppo tecnologicamente innovativo e sostenibile. La Giunta detta linee guida entro 90 giorni.

Contratti e pagamenti: negli affidamenti di fornitura di beni e servizi si applica la contrattazione collettiva di settore. Le amministrazioni devono fissare il calendario massimo dei pagamenti e, in caso di ritardo, corrispondere gli interessi di legge.

Servizi digitali e informativi: l’agenzia regionale competente in materia di società dell’informazione può prestare i propri servizi, nei limiti dei servizi gestiti in regime di accreditamento o convenzionati, anche a cooperative sociali, loro consorzi e reti di imprese costituite da essi.

Commissione consultiva sulla cooperazione sociale

È istituita una Commissione consultiva senza oneri per il bilancio regionale, con funzioni di collaborazione con la Giunta nelle materie sociale, sanitaria, educativa, formativa e occupazionale.

La Commissione esprime pareri e proposte su:

• provvedimenti programmatori di interesse della cooperazione sociale;
• strumenti e modalità organizzative;
• gestione dell’albo regionale;
• criteri per i contributi regionali;
• monitoraggio del rapporto tra pubblico e privato sociale e delle attività della cooperazione sociale nel territorio.

La Giunta, sentita la Conferenza regionale del Terzo settore, individua gli obiettivi prioritari della Commissione. Questa adotta un proprio regolamento interno, riferisce periodicamente alla Conferenza e può avvalersi dei servizi della direzione generale sanità e politiche sociali.

La Commissione è composta dall’assessore competente o suo delegato, da rappresentanti delle organizzazioni delle cooperative sociali più rappresentative, delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, dall’ANCI e da esperti del settore. Possono essere invitati anche altri assessori, rappresentanti istituzionali e soggetti interessati. La nomina spetta alla Giunta; la durata coincide con il mandato della Giunta che l’ha nominata e i componenti sono rieleggibili una sola volta.

Disposizioni finanziarie, aiuti di Stato e valutazione

I finanziamenti previsti dalla legge devono rispettare la disciplina europea sugli aiuti di Stato. Per il 2014 gli oneri sono coperti con gli stanziamenti di bilancio previsti per le leggi di settore interessate; per gli esercizi successivi la Regione provvede nei limiti delle autorizzazioni annuali di bilancio.

L’Assemblea legislativa controlla l’attuazione della legge e ne valuta i risultati. Ogni tre anni la Giunta trasmette una relazione su:

• diffusione e caratteristiche delle cooperative sociali;
• azioni di raccordo con i servizi e impatto sull’inserimento lavorativo;
• effetti delle nuove regole sugli affidamenti e sulle clausole sociali;
• risultati e risorse degli interventi di promozione e sostegno.

Abrogazioni e disciplina transitoria

È abrogata la legge regionale n. 7 del 1994 sulla cooperazione sociale, oltre ad alcune disposizioni della legge regionale n. 4 del 2008 e del regolamento regionale n. 2 del 2009.

Restano validi i procedimenti finanziari in corso alla data di entrata in vigore della nuova legge, che continuano a essere regolati dalla legge regionale n. 7 del 1994 fino alla loro conclusione. Restano salve le iscrizioni già disposte e le domande presentate prima della pubblicazione del provvedimento attuativo dell’articolo 4, comma 10.

Fino al 30 giugno 2015 le Province mantengono le funzioni relative a iscrizione, verifica e cancellazione dell’albo, secondo modalità stabilite dalla Giunta entro 60 giorni.

Valutazione complessiva sull’attualità

La legge è oggi in larga parte una disciplina ancora astrattamente vigente della cooperazione sociale regionale, ma contiene diversi adempimenti, termini iniziali e misure finanziarie legati al 2014-2015, ormai storicizzati. Per la parte procedurale e di sostegno economico, molte previsioni dipendono da atti attuativi e da bilanci di esercizio ormai conclusi.