Corte di giustizia, Sentenza C-42/21

Abuso di posizione dominante nel mercato ferroviario lituano

La sentenza riguarda un’impugnazione proposta dalla Lietuvos geležinkeliai AB (LG) contro la decisione del Tribunale che aveva respinto il ricorso di annullamento della decisione della Commissione nel caso AT.39813 "Ferrovie baltiche" e aveva ridotto, in sede di competenza estesa al merito, l’ammenda inflitta alla società. La controversia nasce dalla rimozione di un tratto di binario tra Mažeikiai e la frontiera lettone, ritenuta dalla Commissione un abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE.

Fatti e contesto economico

La LG è la società nazionale delle ferrovie della Lituania, impresa pubblica verticalmente integrata, titolare della gestione delle infrastrutture ferroviarie e, al contempo, prestatore di servizi di trasporto ferroviario. Orlen Lietuva, cliente rilevante della LG, esportava prodotti petroliferi raffinati verso terminali marittimi lituani e lettoni; una parte significativa dei trasporti avveniva tramite il cosiddetto "tragitto breve verso la Lettonia", che includeva il binario poi smantellato.

Nel 2008 insorse una controversia tariffaria tra LG e Orlen. Dopo la risoluzione dell’accordo del 1999 e la sospensione del traffico per una deformazione del binario, la LG procedette dal 3 ottobre 2008 allo smantellamento completo del tratto ferroviario di 19 km. Secondo la Commissione, tale scelta ostacolò l’accesso della concorrente lettone LDZ al mercato del trasporto ferroviario di merci, rendendo meno agevole e più rischioso l’ingresso sul mercato.

Procedimento amministrativo e decisione della Commissione

A seguito della denuncia di Orlen, la Commissione effettuò accertamenti e avviò il procedimento ai sensi dell’articolo 102 TFUE. Nella decisione del 2 ottobre 2017, la Commissione individuò il mercato a monte della gestione delle infrastrutture ferroviarie in Lituania e il mercato a valle del trasporto ferroviario di prodotti petroliferi. Accertò la posizione dominante della LG su entrambi i mercati, rilevando che lo smantellamento del binario costituiva un abuso idoneo a precludere l’accesso al mercato alla LDZ.

La Commissione ritenne che la LG avesse agito con modalità diverse da quelle della concorrenza normale, sulla base di circostanze quali: la conoscenza del progetto di reindirizzamento di Orlen verso la Lettonia, l’assenza di fondi già assicurati, la mancanza di misure preparatorie ordinarie, la difformità rispetto alla prassi di settore e i tentativi di influenzare il governo lituano contro la ricostruzione del binario. Fu inflitta un’ammenda di EUR 27.873.000 e ordinata la cessazione dell’infrazione.

Questioni giuridiche esaminate dalla Corte

La LG deduceva quattro motivi di impugnazione. I primi tre riguardavano la qualificazione della rimozione del binario come abuso di posizione dominante; il quarto contestava la valutazione dell’ammenda. In particolare, la ricorrente sosteneva che il Tribunale avrebbe dovuto applicare i criteri della sentenza Bronner, trattando la vicenda come un rifiuto di accesso a un’infrastruttura essenziale. Contestava inoltre che la rimozione del binario fosse stata considerata abusiva e idonea a restringere la concorrenza, nonché la presunta contraddittorietà del ragionamento del Tribunale nella fase sanzionatoria.

Esclusione dei criteri Bronner

La Corte ha respinto il primo motivo, chiarendo che la fattispecie non integra un semplice diniego di accesso a un’infrastruttura. Bronner riguarda il rifiuto di consentire l’uso di un’infrastruttura sviluppata dall’impresa dominante per le proprie esigenze, e mira a bilanciare concorrenza, libertà contrattuale e diritto di proprietà. Qui, invece, il comportamento contestato consisteva nella distruzione materiale di un tratto di infrastruttura, con conseguente inutilizzabilità sia per i concorrenti sia per la stessa impresa dominante.

La Corte ha inoltre evidenziato che la LG non era proprietaria dell’infrastruttura, finanziata con fondi pubblici, e che l’ordinamento di settore prevedeva già obblighi regolamentari di accesso e di gestione sicura ed efficiente della rete. In tali condizioni, i criteri rigorosi di Bronner non erano applicabili. La rimozione del binario è stata quindi qualificata come una forma autonoma di abuso ai sensi dell’articolo 102 TFUE, valutabile secondo i criteri generali dell’idoneità a restringere la concorrenza.

Valutazione dell’abuso e degli effetti anticoncorrenziali

Sul secondo e terzo motivo, la Corte ha ritenuto che la LG partisse da una lettura manifestamente errata della sentenza impugnata. Il Tribunale non aveva fondato la constatazione dell’abuso solo sulla rapidità della rimozione e sull’assenza di fondi, ma su un complesso di circostanze: conoscenza del progetto di Orlen, smantellamento precipitoso, mancata adozione di misure preparatorie normali, contrasto con la prassi di settore, consapevolezza del rischio di perdita del traffico e tentativi di bloccare la ricostruzione.

Quanto agli effetti, la Corte ha confermato che il Tribunale aveva correttamente ritenuto che la rimozione del binario avesse potuto impedire o rendere molto più difficile l’ingresso della LDZ nel mercato lituano del trasporto ferroviario di prodotti petroliferi, aggravando la situazione seguita alla sospensione del traffico. Le censure della LG miravano, in realtà, a una nuova valutazione dei fatti e delle prove, inammissibile in sede di impugnazione in assenza di allegazione di snaturamento.

Ammenda e competenza estesa al merito

Il quarto motivo è stato dichiarato inoperante. Anche a voler supporre una contraddizione nella motivazione del Tribunale circa l’esistenza di un intento anticoncorrenziale, tale aspetto non avrebbe inciso sulla rivalutazione dell’ammenda, poiché il Tribunale si era basato su criteri diversi: gravità dell’infrazione, durata, natura del comportamento, posizione della LG sui mercati rilevanti ed estensione geografica dell’infrazione.

La Corte ha ricordato che il Tribunale, ai sensi dell’articolo 31 del regolamento n. 1/2003 e dell’articolo 261 TFUE, dispone di competenza estesa al merito e può ridurre o aumentare l’ammenda. La Corte, in sede di impugnazione, non sostituisce la propria valutazione a quella del Tribunale, salvo che la sanzione sia non solo incongrua ma anche sproporzionata. Nel caso di specie, non emergeva alcun errore di diritto né una sanzione eccessiva.

Dispositivo

La Corte ha respinto integralmente l’impugnazione e ha condannato la LG a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle della Commissione e di Orlen Lietuva.

Principi affermati

• La distruzione o rimozione di un’infrastruttura non è assimilabile, di regola, a un semplice diniego di accesso soggetto ai criteri restrittivi Bronner.
• Se il comportamento di un’impresa dominante consiste nello smantellare un tratto di rete idoneo a facilitare l’ingresso di un concorrente, può configurarsi un abuso autonomo ex articolo 102 TFUE.
• La presenza di un quadro regolatorio ex ante e di obblighi di accesso può incidere sulla valutazione dell’abuso, escludendo la necessità di verificare i presupposti eccezionali di Bronner.
• In sede di impugnazione, la Corte non rivede la valutazione dei fatti e delle prove del Tribunale, salvo snaturamento.
• La contestazione dell’ammenda richiede di dimostrare non solo incongruità, ma una sproporzione tale da integrare errore di diritto.