Sentenza n. 12099/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

I ricorrenti, lavoratori del Comparto Difesa, Sicurezza e Soccorso Pubblico con meno di diciotto anni di anzianità al 31 dicembre 1995 oppure assunti dopo il 1° gennaio 1996, hanno chiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla mancata attuazione dei fondi di previdenza complementare previsti dalla l. n. 335/1995. Hanno dedotto di non aver potuto optare per la trasformazione del TFS in TFR al momento dell’adesione a una forma pensionistica complementare, né aderire a una forma collettiva non essendo stata istituita. La pretesa risarcitoria è stata fondata sull’illegittimità della condotta omissiva delle amministrazioni, sulla violazione di principi costituzionali e del diritto dell’Unione europea e, in subordine, sulla necessità di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 20, l. n. 448/1998, nonché di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE. I ricorrenti hanno prospettato che le amministrazioni fossero comunque tenute a istituire unilateralmente la previdenza complementare, anche in assenza di accordo sindacale, e hanno contestato altresì un presunto disinteresse o ostracismo delle amministrazioni nelle procedure negoziali. Per alcuni ricorrenti è stata successivamente documentata la perdita di interesse; per altri è stato comunicato il decesso intervenuto dopo la notificazione del ricorso e prima del deposito.

La decisione

Il Collegio ha disposto l’interruzione del giudizio limitatamente ai due ricorrenti deceduti dopo la notificazione e prima del deposito del ricorso, ai sensi dell’art. 79, comma 2, c.p.a. e dell’art. 299 c.p.c., separando le relative posizioni. Ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda proposta da sei ricorrenti che avevano documentato la perdita di interesse, ai sensi dell’art. 84, comma 4, c.p.a. Quanto agli altri ricorrenti, ha respinto la domanda risarcitoria. La normativa ha rimesso integralmente l’istituzione della previdenza complementare alle procedure di negoziazione e concertazione, con la conseguenza che le amministrazioni non disponevano di un autonomo potere-dovere di provvedere unilateralmente in assenza della definizione della materia in sede negoziale o, per il personale militare, concertativa. Mancando quindi l’antigiuridicità della condotta omissiva, non sussisteva il presupposto della responsabilità risarcitoria. È stata esclusa anche la responsabilità per violazione della buona fede, poiché i ricorrenti non avevano allegato specifiche condotte di disinteresse o ostracismo e le amministrazioni avevano documentato l’avvio dell’azione negoziale sin dal 1999 e le ragioni del successivo rinvio della trattazione. Non sono state ritenute rilevanti né manifestamente fondate le prospettate questioni costituzionali ed europee: la scelta legislativa di valorizzare la contrattazione e la concertazione rientra nella discrezionalità del legislatore; inoltre, anche un’eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale non avrebbe assicurato il risarcimento, difettando comunque la colpa dell’amministrazione e non essendo configurabile una responsabilità da illecito costituzionale del legislatore. Il Collegio ha inoltre escluso una violazione manifesta e grave dei limiti posti dal diritto dell’Unione. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• l. 8 agosto 1995, n. 335

  La disciplina della previdenza complementare per il comparto considerato deve essere coordinata con le procedure negoziali e concertative previste dalla normativa di settore.

• art. 26, comma 20, l. n. 448/1998

  non prevede «un preciso obbligo di provvedere in capo alle amministrazioni e un termine entro il quale debba essere attuata la previdenza complementare»

  La disposizione non impone alle amministrazioni un autonomo obbligo unilaterale di istituire la previdenza complementare al di fuori delle procedure di negoziazione e concertazione.

• d.lgs. n. 195/1995

  procedure di negoziazione e di concertazione

  Per il personale del comparto, e in particolare per i militari, la disciplina della previdenza complementare è rimessa alle specifiche procedure negoziali e concertative.

• art. 79, comma 2, c.p.a.

  interruzione del giudizio

  Il decesso della parte dopo la notificazione del ricorso e prima del suo deposito determina l’interruzione del giudizio nei suoi confronti.

• art. 299 c.p.c.

  interruzione del processo

  È richiamato quale disciplina applicabile all’interruzione conseguente al decesso della parte.

• art. 103, comma 2, c.p.c.

  separazione della posizione dei ricorrenti

  Consente di separare la posizione dei ricorrenti deceduti e disporre l’interruzione soltanto nei loro confronti, quando le domande sono altrimenti autonomamente definibili.

• art. 39 c.p.a.

  rinvio alle norme del codice di procedura civile

  Costituisce la base del richiamo alle regole processuali civili compatibili con il processo amministrativo.

• art. 84, comma 4, c.p.a.

  sopravvenuta carenza di interesse

  Consente di dichiarare improcedibile il ricorso quando, nel corso del giudizio, viene meno l’interesse alla decisione.

• art. 267 TFUE

  rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea

  Il rinvio non è stato disposto poiché il giudice ha escluso una violazione manifesta e grave dei limiti imposti dal diritto dell’Unione e ha ritenuto infondata la pretesa risarcitoria.

• artt. 3, 38 e 117, comma 1, Cost.

  eventuale contrasto costituzionale prospettato dai ricorrenti

  Le questioni di legittimità costituzionale prospettate non sono state ritenute rilevanti o manifestamente fondate.

• artt. 6 e 12 della Carta sociale europea riveduta

  eventuale contrasto prospettato dai ricorrenti

  Non è stata ravvisata una violazione rilevante ai fini della responsabilità risarcitoria.

• art. 11 CEDU

  eventuale contrasto prospettato dai ricorrenti

  Il parametro convenzionale è stato richiamato nella questione prospettata, ma non ha condotto a un rinvio o all’accoglimento della domanda.

• artt. 28 e 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  eventuale contrasto prospettato dai ricorrenti

  Il giudice ha escluso una violazione manifesta e grave del diritto dell’Unione idonea a fondare la pretesa risarcitoria.

Massime di principio

• Quando la legge rimette l’istituzione e la disciplina di una forma di previdenza complementare alle procedure di contrattazione collettiva o concertazione, le amministrazioni non sono titolari di un autonomo obbligo di provvedere unilateralmente in assenza della definizione negoziale della materia.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per omissione presuppone l’illiceità della condotta; tale presupposto non sussiste quando l’amministrazione non dispone del potere di adottare unilateralmente l’atto o la disciplina asseritamente omessa.
• La responsabilità dell’amministrazione per violazione dei doveri di buona fede non può essere affermata sulla base di allegazioni generiche di disinteresse o ostracismo: occorrono specifiche deduzioni e prove di condotte concretamente ostative alla definizione negoziale della materia.
• La scelta legislativa di affidare alla contrattazione collettiva e alla concertazione la definizione della previdenza complementare costituisce esercizio della discrezionalità legislativa e non è, di per sé, manifestamente irragionevole o lesiva dei parametri costituzionali ed europei invocati.
• L’eventuale illegittimità costituzionale della disciplina non comporta automaticamente il riconoscimento del risarcimento nei confronti dell’amministrazione, quando difettino comunque l’illiceità della condotta amministrativa e la colpa dell’apparato e non sia configurabile una responsabilità da illecito costituzionale del legislatore.

Come è indicizzato