Direttiva 2018/958

Direttiva (UE) 2018/958: test di proporzionalità prima della regolamentazione delle professioni

La direttiva istituisce un quadro comune per verificare, prima dell’adozione o della modifica di regole nazionali che limitano l’accesso o l’esercizio di una professione regolamentata, se tali restrizioni siano necessarie e proporzionate. Essa si inserisce nel contesto della libera circolazione, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, con l’obiettivo di evitare ostacoli ingiustificati al mercato interno e di assicurare, al contempo, un elevato livello di tutela dei consumatori.

Finalità e impostazione generale

La direttiva non armonizza le professioni regolamentate né impone agli Stati membri di regolamentarle; lascia invece impregiudicata la loro competenza di decidere se e come disciplinare una professione, entro i limiti di non discriminazione e proporzionalità. L’impianto è costruito sul principio, ribadito anche nella giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo cui le misure nazionali restrittive devono essere giustificate da un interesse generale, essere idonee a conseguire l’obiettivo perseguito e non eccedere quanto necessario.

Ambito di applicazione

La direttiva si applica alle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che limitano l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio, incluse le modalità di esercizio, l’uso di titoli professionali e le attività connesse ai titoli stessi, purché rientrino nell’ambito della direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali. Restano fuori dal campo di applicazione i requisiti specifici di una professione fissati in altri atti dell’Unione quando tali atti non lasciano agli Stati membri margini sulla modalità di recepimento.

Definizioni rilevanti

La direttiva richiama le definizioni della direttiva 2005/36/CE e introduce due concetti chiave:

• il "titolo professionale protetto", ossia il titolo il cui uso è subordinato a una qualifica specifica e il cui uso improprio è sanzionato;
• le "attività riservate", ossia attività accessibili solo a chi possiede una determinata qualifica professionale, anche quando condivise con altre professioni. Queste nozioni sono centrali per individuare le misure che devono essere sottoposte al test di proporzionalità.

Obbligo di valutazione ex ante e controllo successivo

Prima di introdurre nuove disposizioni o di modificare quelle esistenti, gli Stati membri devono effettuare una valutazione di proporzionalità secondo i criteri della direttiva. La valutazione deve essere commisurata alla natura, al contenuto e all’impatto della misura, accompagnata da una spiegazione sufficientemente dettagliata e supportata, ove possibile e pertinente, da elementi qualitativi e quantitativi. La direttiva richiede che il procedimento sia oggettivo e indipendente.

È inoltre previsto un monitoraggio successivo: gli Stati membri devono verificare, dopo l’adozione, la conformità delle nuove o modificate disposizioni al principio di proporzionalità, tenendo conto degli sviluppi sopravvenuti.

Non discriminazione e giustificazione

Le nuove restrizioni o le modifiche non possono essere direttamente o indirettamente discriminatorie in base alla nazionalità o alla residenza. Inoltre, devono essere giustificate da motivi di interesse generale. Tra questi la direttiva richiama espressamente ordine pubblico, sicurezza pubblica, sanità pubblica e una serie di motivi imperativi di interesse generale, tra cui:

• tutela dei consumatori, dei destinatari dei servizi e dei lavoratori;
• buona amministrazione della giustizia;
• equità delle transazioni commerciali;
• lotta alla frode e ai fenomeni di evasione/elusione fiscale;
• sicurezza dei trasporti;
• tutela dell’ambiente, anche urbano;
• salute degli animali;
• proprietà intellettuale;
• salvaguardia del patrimonio storico e artistico;
• obiettivi di politica sociale e culturale. Sono invece esclusi i motivi di natura meramente economica e le ragioni puramente amministrative.

Criteri di proporzionalità

Il cuore della direttiva è l’articolo 7, che elenca i parametri da considerare prima di introdurre o modificare una restrizione. Gli Stati membri devono valutare:

• la natura dei rischi connessi agli obiettivi di interesse generale;
• l’insufficienza di norme meno specifiche o di portata generale;
• l’idoneità della misura, cioè la sua capacità di rispecchiare lo scopo in modo coerente e sistematico;
• l’impatto sulla libera circolazione delle persone e dei servizi, sulle scelte dei consumatori e sulla qualità dei servizi;
• la possibilità di ricorrere a misure meno restrittive.

Quando la misura è giustificata solo dalla tutela dei consumatori e il rischio riguarda il rapporto professionista-cliente senza effetti su terzi, gli Stati devono valutare con particolare attenzione soluzioni meno invasive rispetto alla riserva di attività.

Tra gli ulteriori elementi da prendere in considerazione, ove pertinenti, figurano:

• il collegamento tra attività e qualifica richiesta;
• la complessità delle mansioni, anche in relazione a durata e natura della formazione o esperienza;
• la possibilità di percorsi alternativi per ottenere la qualifica;
• la condivisibilità delle attività con altre professioni;
• il grado di autonomia nell’esercizio della professione e l’eventuale controllo di un professionista qualificato;
• gli sviluppi scientifici e tecnologici, che possono ridurre o aumentare l’asimmetria informativa tra professionista e consumatore.

L’articolo 7, paragrafo 3, impone inoltre di considerare l’effetto combinato della nuova misura con altri requisiti già esistenti, come:

• attività riservate e titoli protetti;
• aggiornamento professionale continuo;
• regole di organizzazione, deontologia e supervisione;
• affiliazione obbligatoria, registrazione o autorizzazione;
• restrizioni quantitative;
• requisiti di forma giuridica, assetto proprietario o gestione;
• restrizioni territoriali;
• limiti all’esercizio congiunto o in associazione e norme di incompatibilità;
• copertura assicurativa o altri strumenti di responsabilità professionale;
• requisiti linguistici;
• tariffe minime o massime;
• regole sulla pubblicità.

Per i servizi temporanei o occasionali prestati ai sensi del titolo II della direttiva 2005/36/CE, la direttiva richiede un controllo di proporzionalità anche su registrazione temporanea, affiliazione pro forma, dichiarazione preventiva, documentazione aggiuntiva e tasse o oneri. Tali requisiti non devono però essere confusi con le misure volte a garantire il rispetto delle condizioni di lavoro applicabili.

Per le professioni sanitarie, la valutazione deve tener conto dell’esigenza di garantire un elevato livello di tutela della salute umana e della sicurezza dei pazienti.

Informazione, consultazione e ricorso effettivo

Prima di introdurre o modificare restrizioni, gli Stati membri devono informare cittadini, destinatari dei servizi e altri portatori di interesse, compresi quelli non appartenenti alla professione interessata. Devono inoltre coinvolgere appropriatamente tutte le parti interessate e, se del caso, svolgere consultazioni pubbliche secondo le procedure nazionali.

La direttiva impone anche di garantire un mezzo di ricorso effettivo in relazione alle questioni disciplinate, in conformità del diritto nazionale e delle relative procedure.

Trasparenza e cooperazione tra Stati membri

Gli Stati membri devono incoraggiare lo scambio di informazioni con gli altri Stati membri sulle modalità di regolamentazione delle professioni e sui relativi effetti; la Commissione ne facilita lo scambio. Devono inoltre indicare alla Commissione le autorità pubbliche incaricate della trasmissione e ricezione delle informazioni.

I motivi che giustificano e rendono proporzionate le disposizioni, insieme alle disposizioni stesse comunicate ai sensi dell’articolo 59, paragrafo 5, della direttiva 2005/36/CE, devono essere inseriti nella banca dati delle professioni regolamentate e resi pubblici dalla Commissione. Stati membri e altre parti interessate possono presentare osservazioni, che la Commissione deve considerare nella relazione di sintesi prevista dalla direttiva 2005/36/CE.

Riesame e follow-up della Commissione

La Commissione deve presentare al Parlamento europeo e al Consiglio, entro il 18 gennaio 2024 e successivamente ogni cinque anni, una relazione sull’applicazione e sui risultati della direttiva, inclusi il suo ambito di applicazione e la sua efficacia. Se del caso, la relazione deve essere accompagnata da proposte adeguate.

Recepimento, entrata in vigore e destinatari

Gli Stati membri devono recepire la direttiva entro il 30 luglio 2020 e informarne immediatamente la Commissione. Le misure nazionali di recepimento devono contenere un riferimento alla direttiva o esserne corredate al momento della pubblicazione ufficiale, secondo le modalità stabilite dallo Stato membro. Deve inoltre essere trasmesso alla Commissione il testo delle principali disposizioni interne adottate nel settore disciplinato.

La direttiva è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea ed è destinata agli Stati membri.