Cassazione Civile, Sentenza n. 825/2021 del 19/01/2021

Esito

La controversia

La ricorrente, vincitrice di concorso bandito con d.m. 14.12.1990, chiese il risarcimento per il ritardo nell'assunzione: il rapporto fu infatti instaurato giuridicamente il 21/10/2003 invece che dal 11/07/1992. Il Tribunale aveva parzialmente riconosciuto la retrodatazione e il risarcimento; la Corte d'Appello di Salerno, sollevando questioni legate all'applicabilità del blocco alle assunzioni disposto dal d.l. 11.7.1992 n.333 e all'incidenza del d.lgs. n.29/1993 sulle procedure per le categorie protette, aveva escluso la colpa dell'Amministrazione ritenendo che il ritardo fosse imputabile a fatti normativi sopravvenuti e ai tempi del giudizio amministrativo. Contaldo propose ricorso per cassazione denunciando, tra l'altro, travisamento della prova documentale, violazione del giudicato e mancata considerazione dell'obbligo di rispettare l'ordine di graduatoria nonché errori di procedimento della Corte territoriale.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto parzialmente il ricorso (motivi 6., 7., 8., 16. e 17.) e ha cassato la sentenza della Corte d'Appello nella parte indicata, rinviando la causa alla stessa Corte territoriale per un nuovo esame conforme ai principi enunciati. La Cassazione ha ritenuto inammissibili numerosi motivi per carenza di specificazione e documentazione ai sensi dell'art. 366 c.p.c., ma ha altresì affermato che: a) l'Amministrazione non poteva dare arbitraria precedenza a candidati collocati in posizione inferiore nella graduatoria salvo giustificato motivo; b) la responsabilità risarcitoria è possibile se il ritardo ingiustificato nell'assunzione ha fatto sì che si applicasse una norma sopravvenuta che altrimenti non avrebbe inciso (se l'adempimento tempestivo avrebbe impedito l'effetto della norma sopravvenuta); c) la scusabilità dell'errore dell'Amministrazione per aver fatto affidamento su un parere (Consiglio di Stato) va verificata anche alla luce della completezza e correttezza delle informazioni fornite all'organo consultivo. La Corte ha altresì disposto che le spese di legittimità seguano la soccombenza e ha escluso il raddoppio del contributo unificato ex art.13 c.1 quater DPR n.115/2002.

Norme richiamate

• art. 2043 cod. civ.

  Fondamento della domanda di risarcimento per illecito extracontrattuale: la Corte richiama che la colpa dell'Amministrazione va valutata secondo regole di buon andamento, celerità e ragionevolezza; l'illegittimità dell'atto produce presunzione che solleciti l'Amministrazione a dimostrare l'assenza di colpa

• art. 2697 cod. civ.

  Regola sull'onere della prova: la Cassazione ricorda l'effetto del giudicato amministrativo sulla distribuzione dell'onere probatorio e la necessità che l'Amministrazione produca elementi per dimostrare l'assenza di colpa

• art. 115 cod. proc. civ.

  Regole sulla valutazione della prova; la Corte precisa che le censure sulla valutazione delle prove di merito sono inammissibili in cassazione se non sono dimostrabili con la specificazione richiesta

• art. 360 cod. proc. civ. (n. 3 e n. 5)

  Motivi di cassazione: la Corte distingue i limiti del sindacato di legittimità (n.3 per violazione di norme di diritto; n.5 per vizio motivazionale) e applica la riformulazione normativa sulla materia

• art. 366 cod. proc. civ. (n.6)

  Richiesta di specificità e produzione degli atti in cassazione: molti motivi sono stati dichiarati inammissibili per mancata trascrizione e specificazione degli atti processuali essenziali

• art. 2909 cod. civ.

  Sul giudicato esterno: la Corte richiama i requisiti per far valere il giudicato in cassazione e l'onere di trascrivere la sentenza invocata; ha ritenuto formato il giudicato sulla pronuncia TAR n.234/2002 in relazione all'applicabilità del blocco

• art. 3 e art. 97 Cost.

  Principi costituzionali di uguaglianza, imparzialità e buon andamento dell'amministrazione: usati come criterio per valutare l'illiceità dell'azione amministrativa e la necessità di rispettare la graduatoria

• d.l. 11.7.1992 n. 333 (blocco delle assunzioni)

  Norma sopravvenuta che impediva nuove assunzioni: la Corte ha ritenuto che su tale punto si fosse formato giudicato e che la possibilità di risarcimento dipende da chi avrebbe potuto evitare l'effetto della norma se l'amministrazione avesse adempiuto tempestivamente

• d.lgs. n. 29/1993 (art. 41 e disciplina delle categorie protette)

  Normativa sopravvenuta sulla selezione delle categorie protette: la Corte ha chiesto che il giudice di rinvio verifichi se l'Amministrazione abbia valutato correttamente l'incidenza della nuova disciplina e se l'atteggiamento prudenziale fosse giustificato

• legge n. 241/1990

  Norme sul procedimento amministrativo richiamate nel contesto dell'obbligo di trasparenza e parità di trattamento nella conclusione delle procedure concorsuali

• legge n. 89/2001

  Richiamata come disciplina che prevede strumenti di tutela specifici in relazione ai tempi del giudizio amministrativo; la Corte ha ritenuto che tale strumento non escluda comunque la responsabilità dell'Amministrazione in presenza di colpa

• DPR n. 115/2002 (art. 13 c.1 quater)

  Norma sul contributo unificato: la Corte ha stabilito che l'accoglimento parziale del ricorso rende inapplicabile il raddoppio del contributo unificato

Massime di principio

• La Pubblica Amministrazione puo' essere ritenuta responsabile per il ritardo nell'assunzione quando un'adozione tempestiva degli atti avrebbe impedito l'applicazione di una norma sopravvenuta: il nesso causale tra ritardo e effetto della norma sopravvenuta va accertato concretamente
• L'ordine di graduatoria costituisce principio-chiave nel pubblico concorso: l'Amministrazione non puo' dare arbitraria priorita' a candidati posizionati peggio in graduatoria, salvo comprovate ragioni legittime o inadempimenti imputabili ai singoli candidati
• L'affidamento dell'Amministrazione su pareri consultivi (es. Consiglio di Stato) puo' giustificare un comportamento solo se il parere era pertinente alla questione centrale e se l'Amministrazione ha rappresentato correttamente e completamente i fatti all'organo consultivo
• In cassazione le censure processuali devono essere specifiche e corredate della documentazione necessaria: la mancata trascrizione di atti decisivi e la scarsa specificazione rendono i motivi inammissibili
• Le questioni di merito relative alla valutazione delle prove e degli accadimenti processuali restano per lo piu' di competenza del giudice del merito; la Corte di legittimita interviene solo per vizi di diritto, vizio motivazionale grave o omissioni di fatto decisive evidenziabili dagli atti
• In situazioni simili e' opportuno: 1) documentare con precisione le date di trasmissione degli atti e i tempi amministrativi; 2) dimostrare che l'adempimento tempestivo avrebbe impedito l'applicazione della norma sopravvenuta; 3) esigere che l'Amministrazione giustifichi eventuali scelte che derogano all'ordine di graduatoria